Михаил Матвеев. Официальный сайт

  • Увеличить размер шрифта
  • Размер шрифта по умолчанию
  • Уменьшить размер шрифта
ГЛАВНАЯ НАУЧНЫЕ ТРУДЫ СТАТЬИ Матвеев М.Н. От эсеров до «Единой России»: борьба партий за влияние в органах местного самоуправления в России. // Известия СНЦ РАН. Специальный выпуск «Новые гуманитарные исследования». 2005. С.121-133.

Матвеев М.Н. От эсеров до «Единой России»: борьба партий за влияние в органах местного самоуправления в России. // Известия СНЦ РАН. Специальный выпуск «Новые гуманитарные исследования». 2005. С.121-133.

Печать

© 2005, М.Н.Матвеев,
Самарский государственный университет.

В статье анализируется влияние партийной борьбы на судьбу местного самоуправления в России в кризисные периоды ее истории: в период земской реформы 1917-18 гг., в период перестройки и кризиса советской власти в 1985-93 гг., а также в современный период.

     Внимание партий к органам местного самоуправления в России всегда было значительным. Во многом это связано с той ролью, которую играет местное самоуправление в системе власти, будучи самым приближенным к населению ее институтом. Поэтому борьба за органы местной власти для партий- это борьба за избирателей, борьба за власть. Начиная с Февральской революции, партии не скрывают своего желания влиять на органы местной власти самым непосредственным образом. При этом, попадая в зону партийной борьбы, расколотые на фракции органы местного самоуправления зачастую настолько втягиваются в политический процесс, что забывают о своей сути- хозяйственном обеспечении жизни граждан.
    ’Земство’, будучи понятием очень емким, в значительной степени отражало в 1917 году ту включенность различных слоев населения, партий, общественных движений, в общее дело самоуправления и организации жизни на новых началах, к которой подвигла их Февральская революция. Этим отчасти объясняется и неизменное представительство различных организаций и групп в земских собраниях, которое имело место в 1917 году. Земства не были некой назначенной со стороны структурой управления, поэтому принцип самоуправляемости земств и общественной инициативы, исходящей от других органов, находили в них точку соприкосновения, повышая авторитет земств в народе и привлекая новые силы к работе. Вполне вероятно, что значение земств, сильно возросшее в первые месяцы революции, объективно зависело и от общей децентрализации самого государственного аппарата в это время. По партийному составу большинство среди новых гласных лета 1917 г. принадлежало эсерам, значительно меньше было кадетов. О какой либо конкуренции со стороны других партий говорить не приходится. Следует отметить также активность различных общественных и политических организаций - Союза земских служащих, Советов рабочих, военных, крестьянских депутатов, имевших свое представительство в собраниях и комиссиях земств всех уровней.
    Бурный всплеск демократизации старых самоуправлений относится в основном к марту - маю 1917 года, когда в большинстве земств России произошла полная или частичная замена старого состава. По данным МВД к июлю 1917 года из 170 уездов России в 16 уездах (9,4%) земские собрания были обновлены полностью, в 115 (67,6%) - частично, и в 39 (22,9%) остались без изменения. Из земских управ 32,3% были обновлены полностью, 46% - частично и 21,6% остались в прежнем составе. Происшедшие весной 1917 года выборы в губернские и уездные земские собрания, демократическое обновление состава управ, включение в самоуправление широких народных масс - все это способствовало укреплению авторитета земств как органов местной власти, играющих заметную роль в преобразовании страны на новых началах. Реальное же значение проведенных преобразований все больше зависело от того, по какому пути пойдет русская революция - постепенного конституирования достигнутых завоеваний и расцвета представительной демократии, либо- партийной конфронтации и власти классовых органов. На выборах в волостные земства большую активность проявили различные партии и общественные организации. Так, на прошедшем в конце мая 1917 г. в Москве III съезде партии социалистов-революционеров была принята резолюция о предоставлении органам местного самоуправления самых широких прав самостоятельного обложения.
    ’Органы местного самоуправления, - говорилось в ней, - приближают власть к населению, ослабляют принудительное начало в общественных отношениях, освобождают целые учреждения от массы нужной работы и ослабляют бюрократизм’. Партия эсеров активнее других включилась в земские выборы, справедливо связывая их с выборами в Учредительное собрание’. В преддверии выборов во многих поволжских газетах появились партийные программы, в которых участие в земстве отображалось как один из основных пунктов в борьбе за популярность и голоса избирателей. Уже тогда было ясно, что призыв ’высоко держать в земствах партийное знамя’ означал неизбежность создания в земских органах партийных фракций и втягивание местных самоуправлений в политическую борьбу.
    25 мая 1917 г. в России открылись заседания Особого совещания для изготовления проекта положения о выборах в Учредительное собрание, ставящее своей целью определение размеров избирательных округов и упрощение техники выборов. Одновременно, в рамках специальной комиссии, началось сравнительное изучение действующих систем избирательного права, действующих в мире. Основное внимание Комиссии было сосредоточенно на сравнении достоинств и недостатков мажоритарной и пропорциональной систем. Подчеркивалась необходимость для России такого избирательного закона, который сочетал бы в себе техническую простоту, дешевизну, доступность избирателю и возможность созыва Учредительного собрания в кратчайшие сроки. При сравнении избирательных систем отмечалось, что мажоритарная система более выражает личное отношение избирателей, в то время, когда при пропорциональной население уступает свои права партиям. Наибольший недостаток пропорциональной системы отмечался в опасности того, что ’несколько сот тысяч граждан, сгруппировавшись в партийные организации, подчинят своей воле многомиллионное население страны, страны, преимущественно беспартийной и страна окажется во власти партийной бюрократии’. Комиссия отмечала, что пропорциональная система лучше выражает мнение национального и политического меньшинства.
    Партии активно включились в борьбу вокруг выборов в Учредительное собрание. Самарский Совет Крестьянских Депутатов постановил, что в список кандидатов не могут быть включены не члены партии социалистов-революционеров. Большевики, окрыленные победой на выборах в Самарскую Городскую Думу, рассчитывали на победу и в выборах в Учредительное собрание, хотя всего за три дня до переворота (22 октября 1917 г.) большевик Масленников отметил, что ’массы начали охладевать к нашей партии, и приходится выступать, хотя надеяться на победу окончательно не следует’. Отсрочка выборов в Учредительное собрание объективно играла на руку большевикам. Ленин понимал, что провести выборы в воюющей стране, пораженной экономическим и политическим кризисом, не имевшей прецедентов всеобщего избирательного права и даже списков избирателей - дело непростое. Критикуя Временное правительство в оттягивании сроков созыва Учредительного собрания, большевики зарабатывали себе очки на случай захвата власти.
    Проникновение в земства ’партийности’ стало настоящим бедствием для созидательной земской работы: ’Наверху идет борьба за власть, за утверждение власти, - говорил один из делегатов совещания председателей волостных управ Самарского земства вскоре после октябрьских событий, - до организации твердой власти половина из нас вымрет с голоду. Революция с ее углублением и расширением погубила все, что мы завоевали в мартовские дни, от всех свобод остались одни грязные тряпки’.
    Политизация земства в 1917 г. привела к тому, что органы местного самоуправления, от которых зависело огромное хозяйство и благополучие населения, становились заложниками партийных интриг и программ. Февральская революция, пробудив к участию в политической жизни страны огромные, дремавшие до того массы народа, вместе с тем сильно политизировала их сознание, обострив его противоречивость и конфликтность, включив одновременно с процессом созидания маховик разрушения. Ни правительство, ни стоящие у власти в первых Советах партии не могли распорядиться полученной властью в целях реформирования общества ’даже в той мере, в какой готовы были сделать это, не рискуя быть обвиненными, главным образом слева, в посягательстве на права Учредительного собрания. В то же время, левоэкстремистские силы эта формула связывала лишь в той мере, в какой они признавали за ним окончательную санкцию своих прямых действий’. Структура местной власти России, основанная на земском и городском самоуправлении, оказалась не готовой к отражению большевизма, будучи разделенной на классы и партии.
    Октябрьский переворот поставил земства в тяжелые условия. Фактически сразу после переворота земство приняло постановление ’власти безответственной группы не признавать и решительно бороться с действиями их, ведущими к анархии и гибели Родины’. Начавшейся анархии, лишающей страну чувства самосохранения, земства пытались противопоставить авторитетную для населения власть, без различия партий и классов. Земства принципиально подчеркивали надпартийный характер своей работы, однако оказались во власти сведения именно партийных счетов - в основном между большевиками и эсерами. После захвата власти большевиками их отношение к участию в земствах сильно изменилось. Большевики, создав Советы как альтернативные органы власти, через которые их партия могла бы осуществлять свою политику, взяли курс на передачу им всей власти и хозяйственных функций органов местного самоуправления. Проведя партийную чистку в Советах, сделав их практически однопартийными, большевики не желали ни с кем делить власть. Земства, сами достаточно политизированные через ’третий элемент’ и партийные фракции, тем не менее не признавали легитимность над собой власти большевистских Советов. В отличие от партийных Советов, к осени 1917 г. все земские самоуправления, начиная с волостных и заканчивая губернскими - были выбраны населением на основе всеобщего избирательного права. Советы же формировались путем представительства от собраний отдельных групп рабочих, солдат, делегатов крестьянских съездов и т.п. То есть, по сути, на цензовой основе, с которой собственно и боролась все 40 лет своего существования либеральная земская интеллигенция, и которая наконец-то была отменена с Февральской революцией. В исполкомы Советов избирались лидеры политических партий.
    В ’Апрельских тезисах’ В.И.Ленин призывал к критике Советов, исходя из факта меньшинства в них большевиков, предполагая после партийной чистки переход к ним всей государственной власти. В соперничестве земств и Советов отразились две тенденции государственного строительства. Первая, земская, была основана на идее выборности, самоуправляемости, демократизма и преемственности традиций. Путь Советской власти обозначал осуществление партийной власти над беспартийным населением, централизацию, ограничение представительских прав большого числа населения, доминирование классовых интересов над всенародными, а на этапе революционной конфронтации - осуществление через них диктатуры правящей партии.
    Принцип партийного ’демократического централизма’ полностью подчинял Советы как органы местной власти власти центральной, поэтому Советы, в отличие от земств, где самоуправление было одним из главных начал, нельзя было считать органами местного самоуправления в полном смысле этого слова. ’Вся власть только Учредительному собранию!’ - под таким лозунгом земская Россия вступила в большевистскую зиму 1917 г. Волостные земские собрания, прошедшие в ноябре - декабре 1917 года, в своих телеграммах на имя Учредительного собрания неоднократно подчеркивали: ’земства, избранные на основе всеобщего избирательного права не могут признать над собой никакой другой власти, кроме власти Учредительного собрания - как органа, отражающего мнение всей России’. Таким образом, уже в ноябре 1917 г. четко определилась позиция земства в отношении прав большевиков на власть в стране- ’власти отдельных партий не признаем и не допустим посягательств на членов Собрания. Вся власть - Учредительному собранию!’. С разгоном Учредительного собрания в январе 1918 г. период борьбы партий за власть через выборы закончился, показав всю их неспособность в условиях кризиса парламентаризма ни удержать власть в стране, ни взять ее мирным путем. Начавшийся вслед за разгоном Учредительного собрания разгром местных самоуправлений по всей стране со всей очевидностью показал, что Россия вступила в полосу гражданской войны, первые признаки которой обнаружились еще раньше, вместе с тем насилием, которое принесла наряду со своим пьянящим воздухом свободы Февральская революция. Очевидно, что причиной того кризиса, в который была ввергнута Россия в 1917 г. стала именно партийная борьба за власть.
    В период т.н. ’советской власти’, партийное влияние в Советах было едва ли не абсолютным. Местные Советы играли роль органов местного управления, местного самоуправления в точном понимании в СССР не существовало. Полновластие Советов, закрепленное в Конституции СССР 1977 года основывалось на тезисе ’власти народа’. Доказательством этого тезиса призваны были служить т.н. ’всенародные выборы’, одной из основных особенностей которых было существование негласных установок на обеспечение необходимого для статистики числа депутатских мандатов для рабочих, колхозников, женщин, молодежи, беспартийных и т.д.
   Подобная статистика призвана была подчеркивать не только всенародный характер власти, но и завуалировать диктат со стороны административного аппарата партийных функционеров и профессиональных советских чиновников. Так, наличие в представительных органах власти около половины депутатов - женщин должно было демонстрировать равноправие мужчин и женщин в СССР, преобладание депутатов- рабочих и колхозников - власть трудящихся, а большой процент беспартийных депутатов в Советах должен был свидетельствовать о ’постоянной заботе КПСС о вовлечении широких трудящихся масс в управление государством’ . Безальтернативность выборов и регулярное переизбрание на ключевые посты власти представителей номенклатуры были завуалированы четкой системой выдвижений и предварительного отбора кандидатур: спущенная по партийным каналам сверху кандидатура выдвигалась в порядке ’инициативы масс’ в трудовых коллективах. Для подтверждения близости власти к народу важно было демонстрировать, что Советы ’представляют весь народ, избираются всем народом, действуют во имя его интересов, работают под его постоянным контролем’. Как известно, ст.6 Конституции СССР фактически подчиняла всю структуру государственной власти в стране КПСС. Кроме того, партийные связи пронизывали собой все предприятия и учреждения через комитеты партии.
    С началом т.н. ’перестройки’ в обществе возникло ощущение того, что многие проблемы и недоработки системы легко устранимы через реформирование и демократизацию системы Советов. Однако первые попытки реформирования при сохранении руководящей роли КПСС к реальному полновластию Советов не приводили. С одной стороны, новым генеральным секретарем ЦК КПСС М.С. Горбачевым было заявлено, что ’ни о какой настоящей демократизации общества не может быть и речи, если не включить в этот процесс Советы, если не осуществить новаторские перемены в их положении’ , с другой- сохранение ст.6 Конституции приводило к взаимоисключаемым установкам. Так, в 1986 году вышло Постановление ЦК КПСС ’О дальнейшем совершенствовании партийного руководства Советами народных депутатов’. В нем указывалось на ’необходимость проведения курса на повышение самостоятельности, активности и инициативы Советов, на избавление представительных органов от мелочной опеки партийных органов, на недопустимость принятия решений, входящих в компетенцию Советов партийными комитетами, на создание условий для более полной реализации демократических принципов деятельности Советов’ . Учитывая то противоречие, в которое вступало название постановления со своим содержанием, не трудно понять, что реализация реформы советской системы долгое время происходила на холостом ходу. Партийные органы специфично понимали самостоятельность Советов. Например, на XXVII Куйбышевской областной партийной конференции в 1986 году первый секретарь обкома КПСС Е.Ф. Муравьев сетовал, что несмотря на ’постоянное повышение уровня партийного руководства работой местных Советов…горрайисполкомам и облисполкому пока еще недостает оперативности и ответственности, инициативы и самостоятельности в решении коренных вопросов’.
    Начиная с 1987 года в деятельности Советов начинают происходить важные перемены. Согласно постановлению ЦК КПСС ’О проведении выборов в местные Советы народных депутатов, народных судей и народных заседателей районных (городских) народных судов’ от 17 февраля 1987 года предполагалось наличие нескольких кандидатов по одному округу. Кроме того, рекомендовалось отказаться от практики избрания депутатами Совета работников исполкома, а также более двух- трех сроков подряд.
    Значительно ускорила демократизацию системы Советов XIX Всесоюзная партийная конференция, проходившая летом 1988 г. В своем докладе на конференции М.С.Горбачев обозначил курс на ’распределение властных полномочий между партией и государством’, а также ’необходимость реорганизации руководства местными делами на принципах самоуправления, самофинансирования и самообеспечения’. Общей задачей стало ’возрождение полновластия Советов’. Однако и здесь присутствовало пожелание ’рекомендовать на посты председателей Советов, как правило, первых секретарей соответствующих партийных комитетов’.
    Население весьма активно включилось в реформирование системы Советов. Лозунг ’Вся власть Советам!’ вновь стал популярным. Считалось, что теперь Советы заработают по-настоящему. В результате проведения альтернативных выборов значительно обновился состав местных Советов, возросла и активность самих депутатов. Особенностью первых лет перестройки было всеобщее ожидание перемен, быстрых результатов. Произошел своеобразный взрыв общественной активности. Считалось, что многие сдерживающие прогресс факторы носят сугубо формальный характер и с их устранением через перестройку, гласность и демократизацию наступит быстрое ускорение социально- экономического развития страны. ’Народные избранники,- вспоминает бывший депутат,- впервые прошли через альтернативные выборы, которые вспоминают до сих пор как самые свободные и честные за все времена. Но могли ли люди, имевшие разные политические взгляды, разное представление о том, как надо действовать, и в большинстве своем весьма слабо представляющие систему управления городом, в одночасье организоваться и взять власть в свои руки? У них не было опыта коллегиального вырабатывания решений, и позаимствовать его было не у кого, потому что все их предшественники послушно голосовали за то решение, которое им спускали из обкома КПСС’. Представление о разделении полномочий депутатов и исполкомов было так же достаточно смутное, что зачастую приводило к тому, что реализация наказов избирателей и разбор жалоб и заявлений воспринимались населением как единственная обязанность депутатов, оправдывающая их существование. Тот же источник свидетельствует: ’ У населения находили безошибочный отклик демагогические призывы к депутатам ’заниматься конкретными делами’, а не просиживать штаны на сессиях. Хорошо помню, как ринулись мои коллеги-депутаты ’заниматься конкретными делами’ под аплодисменты работников исполкомов, получавших конкретную зарплату за то, чтобы данные вопросы решались’ .
    Весной 1990 была отменена 6 статья Конституции, закреплявшая командную роль КПСС в жизни общества. Однако отмена полновластия КПСС не привела к мгновенному конвертированию свободы, ростков народного самоуправления и накопившейся общественной инициативы в новое государственное устройство. ’Половина наших бед в центре и на местах, -признавали в 1990 г. делегаты XXVIII съезда КПСС,- происходят из-за того, что в последние два года партийные комитеты практически перестали править, а Советы никак не могут овладеть функциями управления’ .
    Проблемы, с которыми столкнулись Советы во второй половине 80-х годов, во многом были порождены тем положением, которое они занимали в системе власти. Это была проблема отсутствия четкого разделения властей. Так как в СССР все представительные и исполнительные органы входили в единую систему государственной власти с жесткой системой соподчиненности, как такового местного самоуправления в стране не существовало. Все Советы от Верховного до местных были звеньями единой системы, формально допускающей местную самостоятельность, но на практике реализовывавшей централизацию и концентрацию всей власти в высших эшелонах госаппарата. Подобное положение не только не давало развиться спасительному для страны в переходный период местному самоуправлению, но и порождало у Советов ненужные политические амбиции, стремление стать не горизонталью, а вертикалью власти в стране. Даже во времена гегемонии компартии многие свято верили, что вся власть в стране принадлежит Советам. Поэтому после столь длительного самогипноза провести четкое разделение власти на исполнительную и представительную, местную и государственную было трудно. Когда партийная власть в стране рухнула, Советы не только продолжали считать себя органами государственной власти, но и попытались занять высвободившуюся нишу политического объединителя страны. На практике, с конца 1991 г. с Советами мало кто считался. Вместо того, чтобы сконцентрироваться на хозяйственных вопросах и попытаться максимально закрепить на местном уровне свои полномочия, Советы оказались втянутыми в процесс дележа центральной власти в Москве, закончившегося в октябре 1993 года расстрелом здания Верховного Совета России и ликвидацией всей системы Советов. Советы угодили в ту же яму, которую в 1917- 18 годах они выкопали земствам.
    Согласно Указу Президента РФ ’О реформе местного самоуправления в Российской Федерации’ с октября 1993 года прекращалась деятельность Советов народных депутатов,а их функции стали выполнять местные администрации. Была на годы свернута и общественная инициатива, а сам процесс становления местного самоуправления в России стал осуществляться на основе указов Президента и выстраиваться под исполнительную вертикаль, в первую очередь в интересах новых региональных элит во главе с губернаторами. Опыт Советов оказался невостребованным. Историки конца 90-х в том же безапелляционном духе, как в свое время писали о земствах, подвели черту под советскими органами власти, сообщив, что роспуск Советов в 1993 году ’служит ярким показателем того, что их деятельность реально выражала не подлинные интересы масс, а скорее интересы создавшей и системы, поэтому и их роспуск прошел при полном безразличии электората к судьбам ’избранников народа’, выражающих якобы его волю’ .
    Крайние оценки деятельности и земств и Советов, встречающиеся в литературе, напрямую связаны с той ролью, которое местное самоуправление играет в системе власти, будучи, по выражению Л.В.Гильченко ’неизбежным резонатором социального недовольства’ в силу своей природы. Так, говоря о Советах начала 90-х, автор отмечает, что к 1992 году уже они стали (по аналогии с известным ленинским выражением) ’пятым колесом’ в системе государственной власти. ’Местные органы власти,- писал автор,- не справились с обрушившимися на них экономическими, социальными, политическими проблемами, сосредоточившись на единственно доступном для всеобщей политизации того времени деле- критике вышестоящей власти, переносе ответственности за все местные проблемы на высший государственный уровень’. После столь сокрушительной встряски, которую неокрепшее местное самоуправление России получило с разгоном поздних Советов, органы местной власти долгое время держались в стороне от большой политики. Третья (после земской и советской) система местного самоуправления, основы которой были заложены в Конституции 1993 г. и ФЗ 1995 г. ’Об общих принципах организации местного самоуправления’, просуществовала вне пристального внимания партий почти десять лет, до 2003 года. Предсказывая опасности, подстерегающие создаваемое местное самоуправление в России, А.И.Солженицын, выступая в 1994 г. в Госдуме, предвидел две из них - ’беспредельность начальствования’, при которой бюрократия ’сама сверху вниз наращивает себе кадры’, а ’государственные структуры и чиновники не отвечают перед простым гражданином’. Вторая опасность- партийность, политизация, при которой ’нет выхода активным народным силам’, нарушаются через партийные списки равные возможности граждан, а ’партии рассматривают народ как материал для избирательной системы’ и ’кто бы из них не победил, все равно это будет одно и то же - партия начальства’ . Последняя опасность некоторое время не проявляла себя в полной мере, т.к. партийное внимание было в основном сосредоточено на борьбе за представительство в Государственной думе, реже - в местных законодательных собраниях субъектов Федерации. Так, в период 1995-1999 годов в отличие от федеральных выборов, выборы глав администраций и в представительные органы местного самоуправления носили неидеологический, непартийный характер. В 1996 году в 37 муниципальных образованиях Самарской области борьбу за место главы местного самоуправления вели 130 кандидатов, из которых лишь 11 баллотировались от политических партий и общественных движений. Только один из них, представитель КПРФ, одержал победу. В представительных органах местного самоуправления из 420 депутатов всего 50 были выдвинуты общественно-политическими формированиями (преимущественно КПРФ и НДР).
    По мнению экспертов отношение партий в России к местному самоуправлению необходимо рассматривать с двух сторон. Во-первых, их позиция в Государственной Думе при голосовании за законопроекты, касающиеся местного самоуправления, во-вторых, их участие в местных выборах. В Государственной Думе 90- х годов сложилась следующая ситуация. НДР выступала за сохранение управленческой вертикали - таким образом, они против сильного местного самоуправления. Позицию ЛДПР можно назвать неопределенной: они иногда голосовали за укрепление прав местного самоуправления, иногда против. Наиболее активно использовали идею местного самоуправления фракция ’Яблоко’, она всегда поддерживала законопроекты, усиливающие местное самоуправление. Эта позиция объясняется тем, что главной целью ’Яблока’ декларировалось построение в России гражданского общества, что невозможно сделать без сильного самоуправления. КПРФ поддержали законы о введении муниципалитетов в России, по мнению Сергея Правосудова, рассматривая местное самоуправление как возможность построить свою вертикаль власти - оппозиционную центральному правительству.
    Вообще, КПРФ первой из современных российских партий обратила внимание на местные выборы. В середине 90-х у коммунистов было много своих представителей и в руководстве субъектов Федерации, и в местном самоуправлении. Впрочем, иногда коммунисты поддерживали инициативы, направленные против местного самоуправления. Они, например, проголосовали всей фракцией за поправку, внесенную губернатором Калининградской области, в которой предлагалось отменить выборность местных властей. Местных руководителей по этому проекту должен назначать руководитель субъекта Федерации. Эта поправка не прошла, но была довольно типичной для идеологии исполнительной власти, сложившейся к концу 90-х и, как мы видим, во многом определяет и сегодняшнее отношение госчиновничества к автономии местного самоуправления.
    Особенно заметно было влияние КПРФ на органы местного самоуправления в 90-е годы ХХ века в областях так называемого ’красного пояса’. Например, в Рязанской области КПРФ и дружественная ей АПР в 1996 году получили в органах местного самоуправления более 18% мест. В то время как все остальные партии - менее 2%. Влияние КПРФ основывалось как на организационном ресурсе- наследница КПСС имела свои ячейки везде, и восстановить их было, несомненно, проще, чем создавать партию с нуля. С другой стороны, поддержка населением кандидатов от КПРФ говорила о недовольстве проводимыми правительством президента Ельцина либеральными реформами. Однако, участие КПРФ в органах местной власти отражалось не только на местном самоуправлении ’красного пояса’, но и налагало свой отпечаток на саму партию, часто придавая ей противоречивый политический характер. С одной стороны, работа в органах местного самоуправления позволяла коммунистам усиливать свое влияние в местных делах, получая доступ к финансовым, организационным и информационным ресурсам местной власти. Наиболее важным для компартии следствием этого являлась прямая или опосредованная поддержка местных и региональных властей во время федеральных выборов. С другой стороны, одним из несомненных минусов такого политического участия во власти являлась постепенная потеря КПРФ статуса оппозиционной партии. Ярким примером такого свойства является история альянса самарских коммунистов с мэром Самары Георгием Лиманским. Будучи популистом, Лиманский в период своего первого срока на посту главы города в конце 90-х годов умело пользовался левой риторикой, долгое время считаясь ’своим’ среди сторонников коммунистов, получая официальную поддержку на выборах и среди обкома и горкома КПРФ, и от таких видных партийных лидеров как А.М.Макашов и В.С.Романов. Со своей стороны, Г.С.Лиманский оказывал негласную поддержку КПРФ на выборах в Государственную думу, фактически предоставил трибуну коммунистам в финансируемых из муниципального бюджета СМИ и взял на работу в городскую и районные администрации ряд членов горкома КПРФ.
    Следствием этого альянса стало практически полное исключение из коммунистической критики в Самаре муниципальной власти. Между тем, на фоне кризиса в городском хозяйстве, растущей коррупции муниципальных чиновников, многочисленных фактах нарушения прав жителей в сфере ЖКХ, при строительстве элитных домов и т.п. отсутствие такой критики вызывало у протестного электората недоумение. Соглашательская тактика КПРФ нанесла ощутимый ущерб партийной репутации в ходе выборов в Госдуму в 2003 году, когда по городу ходили слухи о том, что местные коммунисты ’продали’ по просьбе мэра города два округа ’Единой России’, т.к. по ним шли нужные Г.С.Лиманскому люди. Апогеем же странной дружбы коммунистов с местной властью стали события января 2005 года, когда Самара вошла в число тех городов страны, где произошли наиболее массовые выступления пенсионеров против начавшейся тогда реформы по т.н. ’монетизации льгот’. Дело в том, что одновременно с непопулярной федеральной реформой, городская власть Самары провела и свои: отменила бесплатный проезд для пенсионеров, при этом повысив его стоимость, а также существенно повысила квартплату в городе. Непопулярные действия городских властей значительно усилили протестные выступления в Самаре, приведя к перекрытиям магистралей и многотысячным митингам пенсионеров, т.е. традиционной социальной базы КПРФ. Однако, в этих условиях местное отделение компартии фактически встало на сторону мэрии, упорно умалчивая на митингах об ответственности за принятые решения местной власти. Безусловно, такая избирательная оппозиционность не позволяла КПРФ черпать полной чашей из протестных настроений на местах и объективно приводила к потере своих сторонников. И действительно, одно дело критиковать деятельность исполнительной власти с трибуны Государственной Думы, и совершенно другое - быть в союзе, а иногда- и возглавлять деятельность органов исполнительной власти на местах. Находясь в оппозиции, коммунисты могут обличать ошибки власти и утверждать, что сами они сделали бы все гораздо лучше. Однако, когда власть приходит к ним в руки, они уже несут ответственность за реальные дела. В полной мере этим тезисом воспользовалась центральная власть во время контрпропагандистской кампании в СМИ в преддверии выборов Государственной думы в 2003 г. Тогда одним из самых распространенных сюжетов был сюжет из региона, где руководитель- коммунист, а жителю во всю ругают его за свои жилищно-коммунальные беды.
    Другой фактор потери оппозиционности муниципальных ’партий власти’ связан с тем, что, участвуя в реальном управлении экономикой, они все больше теряют свою радикальность. В качестве примера можно привести опыт выборов в Волгоградской области в середине 90-х. На прошедших в 1995 г. выборах в органы самоуправления города Волгограда коммунисты получили 21 мандат из 24 депутатов городской Думы. При этом в городе установилось полное взаимопонимания пропрезидентской администрации города и контролируемого КПРФ горсовета. Общественность не смогла обнаружить никаких разногласий между ними по какому бы то ни было принципиальному вопросу. Попав во власть, коммунисты практически отказались от своих предвыборных обещаний и заявлений. Именно поэтому радикальное крыло КПРФ выступает против курса партии на ’врастание во власть’. Возможно, этими причинами был обусловлен отказ Виктора Илюхина баллотироваться на пост губернатора Пензенской области, хотя никто не сомневался в его победе. Еще одним минусом является ослабление влияния на своих представителей, работающих в местных органах власти. Коммунистический мэр или губернатор может почувствовать себя независимым политиком. Классическим примером является ситуация в Кемеровской области. На губернаторских выборах 1995 г. Аман Тулеев победил как лидер блока ’Народовластие - блок Амана Тулеева’, в который входили представители левых партий. На следующих региональных выборах он выступил в качестве лидера собственного блока. Левые партии шли на выборы отдельно. Затем Тулеев ’подпортил’ лидеру КПРФ Г.Зюганову результат своим участием в выборах президента РФ в 1996 г. Теперь Тулеев позволяет себе критиковать КПРФ и считается вполне благонадежным губернатором в Кремле.
    В 90-е годы на втором месте после КПРФ по силе местных организаций находилась ЛДПР. Партийное руководство требует от своих представителей активного участия в местных выборах. По мнению С.Правосудова ’для центрального руководства ЛДПР выборы являлись возможностью проверить качество партийных представителей на местах. ЛДПР относится к политике как к коммерческой деятельности. Их интересует только количество депутатов в Государственной Думе. От этого зависит и количество денег в партийной кассе. Однако местные выборы их интересуют только в качестве рекламы, поэтому они редко оказываются в качестве победителей’. Вплоть до появления на политической арене России в конце 90-х проекта под названием ’Единство’ (’Единая Россия’), кроме КПРФ и ЛДПР никто из партий серьезного внимания местным выборам не уделял.
    В 2001 году президентом был подписан закон о партиях. Закон был призван решить следующие задачи: укрупнение партий, превращение партий во всенародные, приход партий в местное самоуправление. Однако, по результатом проведенных в это же время соцопросов многопартийная система занимала последнее место в списке важных элементов демократии. 52% граждан России не видели партий, которым они симпатизируют. Партии не пользовались доверием, а их авторитет неуклонно снижался. Люди не видели в них реальных защитников своих интересов. По мнению депутата Государственной думы В. Рыжкова, такое сознание людей делало невозможным решение задач, которые должен был решить закон о партиях. Депутат считал, что партии не превратятся в народные и не придут в органы местного самоуправления, будет решена лишь задача укрупнения партий.
    Ситуация в корне изменилась с конца 2003 года, когда в ходе выборов в Государственную думу КПРФ потерпела серьезное поражение, вдвое сократив свое присутствие в парламенте, а правые либеральные партии - ’Яблоко’ и ’Союз правых сил’ и вовсе не получили ни одного места. Для проигравших переориентирование на выборы в местные органы власти стало естественным из оставшихся вариантов участия в политике, вместе с тем предполагая создание платформы для возможного реванша в 2007 г. Правые партии осознали необходимость участия в местных выборах в качестве одного из уроков своего поражения вследствие ’оторванности от народа’. В то же время и партии- победители- правоцентристская ’партия чиновников’ ’Единая Россия’ и позиционирующая себя в качестве левой ’Родина’ также обратили свои взоры на места, не желая оставлять поле конкурентам. В результате 2004 год стал настоящим бумом создания партийных фракций в региональных и местных парламентах.
   Политизация страны усилилась поправками в выборное законодательство, согласно которого порог прохождения партий в Государственную думу РФ повышался с 2007 г. с 5% до 7%, а смешанная мажоритарно-пропорциональная система избрания высшего законодательного органа власти России менялась на пропорциональную, т.е. формирующую парламент только по партийным спискам. Это лишало возможность прохождения в думу независимых кандидатов и полностью отдавало власть в стране партиям. Поправки коснулись и местного выборного законодательства, согласно которому половина мест в региональных законодательных органах отныне избирается по партийным спискам. (Любопытно, что ранее в России были и обратные прецеденты. Так, в 2000 году были отмены выборы в Законодательное собрание области по партийным спискам. Тогда лидер Российского общенародного союза Сергей Бабурин расценил это решение как ’попытку украсть избирательное право народа’). По мысли адептов нынешней партизации страны, было бы логичным распространить вводимую систему пропорциональных выборов и на представительные органы местного самоуправления, что, несомненно, в силу исследованных выше исторических закономерностей, рано или поздно привело бы к их кризису и возможному разрушению, т.к. противоречит самой природе местного самоуправления как органа ’местных польз и нужд’.
    В 2000 году Президентским центром стратегических разработок была принята программа развития России до 2010 года, в которой были сформулированы основные вызовы и угрозы, возникающие перед страной и играющие важную роль для местного самоуправления в текущее десятилетие. Среди таких угроз называлось нарушение конституционных прав граждан на местное самоуправление, усиление диспропорций в экономическом развитии и качестве жизни в различных муниципальных образованиях, потеря мотивации местных сообществ к самоорганизации для решения общих проблем, ослабление управляемости в регионах, рост теневой экономики и коррупции, отсутствие самостоятельности органов местного самоуправления в экономической политике и тенденция возврата к централизованному тоталитарному управлению, к ’жесткой руке’. Очевидно, к угрозам местного самоуправления необходимо было бы добавить и политизацию их через партийные фракции.
    В качестве одной из возможных причин, побуждающих сейчас государственную власть подготавливать сейчас почву для возможного сворачивания местного самоуправления в стране и его преобразования в местное государственное управление, является их естественная оппозиционность, связанная с кризисом доверия к власти со стороны населения, деморализованного вторым десятилетием либеральных реформ, не приводящих к заметному улучшению жизни в стране. В этой связи, очевидно, центральная власть предпочитает иметь в качестве проводников на местах непопулярных реформ, органы местной власти, ответственные не перед населением, а перед вышестоящим начальством. Реакция многих местных парламентов на непопулярный ФЗ №122 о т.н. ’монетизации’, или называемый в народе ’об отмене льгот’, была отрицательной: свои отрицательные заключения на его проект направили и Самарская губернская, и городская думы. Очевидно, что и претворение в жизнь этого закона, и нового Жилищного кодекса, и предстоящих в 2005-2006 гг. реформ в области здравоохранения и образования, потребует от органов местного самоуправления значительных усилий и приведет к значительному росту социальной напряженности. Что в свою очередь фактически поставит вопрос о необходимости работы в стране эффективного аппарата принуждения, существование которого возможно только на основе вертикального соподчинения.
    По мнению А.И.Солженицына ’идея народного самоуправления вызывает ярость у политического класса и у партий’. При этом выборную систему в стране ’отначала огрязнили отдачею половины голосов самозванным партиям, которые и верховодили в Думе,- а теперь отдаются им и все голоса, что еще усугубляется введением партократии, правом этих самозванных партийцев занимать и министерские должности’. Автор противопоставляет чиновничью вертикаль вертикали ’земской’: ’Наряду с неизбежной правительственной вертикалью сверху вниз, исполняющей законы,- живое управление страной может осуществляться только земской вертикалью снизу вверх, избираемой поступенчато, с личным знанием людей в смежных звеньях’. ’Местное самоуправление- это школа, -пишет А.И.Солженицын,- в которой только и может быть взращен государственный разум народа. А ’политический класс’- ничтожен от первых дней ’перестройки’ и посегодня, он не способен ни к очищению души, ни к разумному развитию’ .
    Одним из проявлений недоверия к партиям стал рост протестного голосования на выборах различного уровня и снижение явки избирателей. В этих условиях партии идут на различные ухищрения с тем, чтобы не оказаться исключенными из процесса дележа власти в выборных органах. Одной из таких технологий стало формирование партийных фракций в органах власти за счет сколачивания их уже после того, как спрятавшие на время избирательной кампании партийные знамена кандидаты станут депутатами, а также перетягивания в партийные фракции независимых кандидатов. Примером для страны стала ситуация с формированием фракции ’Единой России’ в Государственной думе в начале 2004 года, когда набравшая на выборах 37 % (222 депутата) партия за счет перетягивания голосов одномандатников сколотила фракцию из 307 депутатов, получив в парламенте конституционное большинство. Следствием этого стал раздел портфелей по партийному принципу, когда ни одна из представленных в парламенте иных партий не получила ни одного комитета. Все ключевые посты поделили между собой представители ’Единой России’.
    В некоторых случаях за счет такой тактики избранные по одномандатной системе и местные представительные органы власти в одночасье превращаются в партийные. Так, в Тольяттинской городской думе, избранной осенью 2004 г., в результате проведенной партийными функционерами работы была образована фракция ’Единой России’ из 26 человек, несмотря на то, что в ходе избирательной кампании партия поддерживала только 12 кандидатов. В Самарской городской думе из 33 избранных летом 2004 года депутатов ни один (включая членов партии) не был официально поддержан в ходе выборов ’Единой Россией’, что не помешало сразу после выборов региональному руководству партии заявить о создании в городском парламенте фракции ’Единой России’ из 9 человек из числа депутатов- членов партии. При этом в число членов фракции предложили войти даже тем из них, от кого в ходе избирательной кампании партия требовала снятия своей кандидатуры. Давление, предпринятое руководством партии на депутатов по созданию фракции было столь сильным, что едва не привело к публичному скандалу и выходу из ’Единой России’ ряда из них. В итоге по прошествии почти года после выборов фракция так и не была создана. О желании создать свою фракцию в Самарской городской думе заявила и СДПР. И, несмотря на то, что среди депутатов нет ни одного члена партии, руководство регионального отделения СДПР заявило, что ’не исключено, что фракция будет состоять из 8-9 человек’. Было заявлено и о планах создании депутатских групп СДПР в городских парламентах Тольятти и Новокуйбышевска.
    Насколько велика опасность повторения через почти сто лет в России ситуации, когда ’несколько сот тысяч граждан, сгруппировавшись в партийные организации, подчинят своей воле многомиллионное население страны, страны, преимущественно беспартийной и страна окажется во власти партийной бюрократии’? Ответить на этот вопрос однозначно нельзя, потому, что уровень развития партийной системы в современной России качественно отличается от ситуации 1917 года. Фактически речь может идти о складывании такой системы, при которой четко занимает свою нишу только КПРФ и находящееся в глубоком кризисе т.н. ’демократическое крыло’: правое- СПС и левое- ’Яблоко’. Идеология остальных весьма эклектична и напоминает реализацию некоего проекта: ’Единая Россия’- ’партия власти’, ЛДПР- канализация люмпен-пролетариата, ’Родина’- попытка буржуазного лево-патриотического блока. Тем не менее реформы по усилению политического влияния партий на государственную жизнь, стартовавшие в период второго президентского срока В.В.Путина объективно стимулируют в России партстроительство и борьбу партий за влияние в органах власти. Предположить, что органы местного самоуправления останутся в стороне от этой борьбы, было бы неверно, т.к. это противоречило бы всем историческим закономерностям, наблюдаемым и в земский, и в советский период. Следовательно, местное самоуправление в России ждет очередной кризис политизации.
    Наиболее вероятным видится два сценария (а, возможно, два сменяющих друг друга этапа): на одном из них речь пойдет о превращении городских и районных дум в дискуссионные клубы, где одна партийная фракция блокирует работу другой (как в период земств лета-осени 1917 г., или перестроечных Советов). Другой сценарий отчасти будет напоминать ситуацию ранних Советов, когда, одна партия ( большевики в 1917 г., ’Единая Россия’ в 2005 г.) стремиться вытеснить все иные партийные фракции из представительного органа, а затем - через вертикальную структуру партийного соподчинения -проводит фактическое огосударствливание органов местного самоуправления, встраивание их в качестве низового звена местного управления в государственную вертикаль власти. Однако, для того, чтобы данный сценарий реализовался в правовом поле, потребуется либо своеобразный ’возврат 6 статьи Конституции СССР’ о главенствующей роли партии власти (в данном случае - ’Единой России’) в государстве (что все-таки маловероятно в современных условиях), либо встраивание местного самоуправления в систему государственного управления не по партийной вертикали, а через изменение нынешнего статуса местного самоуправления, заложенного в статье 12 действующей Конституции РФ. В любом случае очевидно: чем сильнее влияние партий и партийной борьбы на органы местного самоуправления, тем более непредсказуемо их будущее.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ:

1. Сенцов А.А. Борьба народных масс за демократизацию местного самоуправления в России накануне Октября.// Советское государство и право.- М., 1984.- N 6.- С.110.
2. Аграрная революция: Сборник документов.- М., 1927.- Т.2.- С.72// Цит. по: Герасименко Г.А. Земское самоуправление в России.- С.102.
3. Чернозем.- Пенза, 1917.- 30 мая.
4. Государственный архив Пензенской области (ГАПО).- Ф.486.- Оп.1.- Д.2.- Л.22.
5. Борьба.- Пенза, 1917.- 26 августа (9 сентября).
6. Государственный архив Российской Федерации (ГАРФ).- Ф.1811.- Оп.1.- Д.34.- Л.3,8.
7. Там же.- Д.127.- Л.5,7.
8. ГАРФ.- Ф.1811.- Оп.1.- Д.34.- Л.7.
9. Блюменталь И.И. Революция в 1917-18 гг. в Самарской губернии.- Самара, 1927.- Т.1.— С.45.
10. Приволжская правда.- Самара, 1917.- N 145.
11. ГАСО.- Ф.372.- Оп.1.- Д476а.- Л.25.
12. Протасов Л.Г. Всенародное Учредительное собрание и демократическая альтернатива // Отечественная история.- 1993.- N5.- С.7.
13. Государственный архив Самарской области (ГАСО).- Ф.372.- Оп.1.- Д.467а.- Л.34.
14. ГАПО.- Ф.167.- Оп.2.- Д.73.- Л.68.
15. Ленин В.И. Апрельские тезисы. Полн.собр.соч.- Т.34.-С.16-17
16. ГАРФ.- Ф.1781.- Оп.1.- Д.8.- Л.50,52.
17. Там же.- Л.63,142.
18. Морозов Б.П. Советы народных депутатов как основное звено социалистического самоуправления народа// Советы: история и современность. Материалы Всесоюзной научно- практической конференции, посвященной 80-летию первых Советов. Иваново, май 1985 г., М.,1987. с.197
19. Там же.
20. Горбачев М.С. Перестройка и новое мышление для нашей страны и для всего мира. М.,Политиздат. 1988. С.110.
21. КПСС в резолюциях и решениях съездов, конференций и пленумов ЦК. (1898 -1988). 9-е издание. М.,1989. Т.15. С.309.
22. Российский государственный архив социально-политической истории (РГАСПИ). Ф.17. Оп.155. Д.3139. Л.55.
23. XIX Всесоюзная конференция КПСС. Стенографический отчет. Т.1. М., 1988. С.53,55.
24. Вишневский Б.Л. Парламентаризм по-петербуржски / Представительная власть – XXI век. Издание Государственной думы. М.,2001. С.5.
25. РГАСПИ.Ф.582.Оп.6.Д.15.Л.16.
26. Волков Ю.Г., Дыльнов Г.В., Кузьмин И.Г., Аникин Л.С. Местное самоуправление: российский путь.Саратов,1999.С.33.
27. Гильченко Л.В. Местное самоуправление: долгое возвращение. Становление местного самоуправления в России. М.,1998.С.96.
28. Всероссийское совещание по вопросам реализации конституционных положений о местном самоуправлении и органах государственной власти в субъектах Российской Федерации.
29. Материалы. М.,1995. С.54,55.
30. Письмо А.И.Солженицына от 15.10.2004 г. из личного архива автора.
31. Письмо А.И.Солженицына от 06.01.2005 г. из личного архива автора.
32. Репортер. Самара. 18 февраля 2005 г. С.3.

 
 

Добавить комментарий

Защитный код
Обновить


Фото П.Воробьева
Наш баннер
Михаил Матвеев. Официальный сайт