Михаил Матвеев. Официальный сайт

  • Увеличить размер шрифта
  • Размер шрифта по умолчанию
  • Уменьшить размер шрифта
ГЛАВНАЯ НАУЧНЫЕ ТРУДЫ СТАТЬИ Матвеев М.Н. Отражение проблем населения в деятельности местных Советов в 70-90 годы ХХ века. // Известия Самарского научного центра РАН. Специальный выпуск «Новые гуманитарные исследования». Самара. 2003. С.162-181.

Матвеев М.Н. Отражение проблем населения в деятельности местных Советов в 70-90 годы ХХ века. // Известия Самарского научного центра РАН. Специальный выпуск «Новые гуманитарные исследования». Самара. 2003. С.162-181.

Печать

© 2002 М.Н.Матвеев
Самарский государственный университет


В статье анализируется система наказов избирателей, писем и заявлений, а также собраний и сходов граждан как специфичных форм участия граждан в жизни Советского государства. Исследуются документы, регламентирующие работу местных Советов с населением в период действия Конституции 1977 года, а также архивные источники, показывающие изменения во взаимоотношениях советских органов местной власти и населения от периода т.н. «застоя» к «перестройке» и кризису системы Советов.
Система взаимоотношений населения и органов местного самоуправления в виде Советов народных депутатов, сложившаяся к моменту принятия Конституции СССР 1977 года, строилась на декларировании полновластия Советов как выразителей воли народа. Основным механизмом реализации столь объемной формулы власти, безусловно, были т.н. «всенародные выборы», одной из основных особенностей которых было существование негласных установок на обеспечение необходимого для статистики числа депутатских мандатов для рабочих, колхозников, женщин, молодежи, беспартийных и т.д.
Подобная статистика призвана была подчеркивать не только всенародный характер власти, но и завуалировать диктат со стороны административного аппарата партийных функционеров и профессиональных советских чиновников. Так, наличие в представительных органах власти около половины депутатов - женщин должно было демонстрировать равноправие мужчин и женщин в СССР, преобладание депутатов- рабочих и колхозников - власть трудящихся, а большой процент беспартийных депутатов в Советах должен был свидетельствовать о «постоянной заботе КПСС о вовлечении широких трудящихся масс в управление государством». Безальтернативность выборов и регулярное переизбрание на ключевые посты власти представителей номенклатуры были завуалированы четкой системой выдвижений и предварительного отбора кандидатур: спущенная по партийным каналам сверху кандидатура выдвигалась в порядке «инициативы масс» в трудовых коллективах. Для подтверждения близости власти к народу важно было демонстрировать, что Советы «представляют весь народ, избираются всем народом, действуют во имя его интересов, работают под его постоянным контролем».
Участие населения в жизни советского государства находило свое проявление в разветвленной и достаточно бюрократической системе учёта замечаний, предложений и инициатив в адрес власти. Наглядно связь населения с органами власти проявлялась через институты «писем, жалоб и заявлений трудящихся» и «наказов избирателей». Оба института были специфичной формой проявления т.н. советского непосредственного народовластия, поэтому их анализ в рамках единой темы взаимоотношений власти и общества кажется вполне логичным. Об отличиях стоит сказать сразу. Как нам представляется «письма трудящихся» рассматривались советской системой в основном как совокупность проблем отдельных граждан, общественный характер которых проявлялся в повторяемости наиболее характерных вопросов, служащих индикатором работы отдельных звеньев самой системы. Квинтэссенцией же общественно-значимых инициатив были именно наказы избирателей, предполагающие развитие в русле упомянутой уже формулы «интересов всего народа» и вполне логичного для советской системы преобладания общественных интересов над личными. В рамках «общенародных интересов» расширение жилплощади отдельной советской семьи зачастую не могло быть наказом избирателей, в отличие, скажем, от строительства школы или гостиницы. Поэтому, основываясь на положении Ленина о том, что «заниматься политикой, значит рассматривать явления с массовой, а не личной точки зрения», можно добавить, что в отличие от писем граждан наказы избирателей имели политическое значение.
Особенностью института наказов было также приурочивание поручений и «волеизъявления граждан» к очередным выборам Советов. Конституция 1977 года увеличила сроки полномочий Советов с 4 до 5 лет для Верховного Совета и с 2 до 2,5 лет для местных Советов. Так как наказы избирателей соотносились с народно-хозяйственными планами и бюджетами местных Советов, совпадение избирательных циклов и отчетных периодов с пятилетками кажется не случайным.
Советская историография относит появление первых наказов к периоду первых Советов и ленинскому «Наказу выбираемым по заводам и полкам депутатам в Совет рабочих и солдатских депутатов», характеризуя институт наказов как проявление «формы укрепления связей Советов с избирателями, подлинно народной сущности Советского социалистического государства, последовательного и глубокого демократизма народовластия». К концу 70-х годов ХХ века сложилась объемная нормативная база, регламентирующая работу Советов народных депутатов с инициативами населения.
Одним из документов, лежащих в основе взаимоотношений власти с населением стал Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12.04.1968 года «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан», (с изменениями и дополнениями Указа Президиума Верховного Совета СССР от 04.03.1980 г и Постановления Президиума Верховного Совета СССР от 23.06.1980 г.), проработавший в качестве правовой основы по работе с письмами граждан на протяжении 25 лет вплоть до ликвидации Советов в 1993 году. Этот Указ обязал государственные и общественные органы обеспечить условия для осуществления гражданами своего права обращаться с предложениями, заявлениями и жалобами в письменной форме. По этому Указу государственные и общественные органы должны принимать решения по предложениям, заявлениям и жалобам граждан в строго установленные сроки. В советской историографии считалось, что с появлением Указа 1968 года значительно возросла политическая активность населения, появилась законодательная база для контроля над работой государственного аппарата, ограничения бюрократизма и волокиты. Следует отметить, что и до выхода в свет Указа 1968 года значительной частью работы местных Советов, как наиболее приближенных к населению органов государственной власти, являлся разбор жалоб и заявлений граждан. Всплески активности вокруг писем граждан периодически обозначались выходом в центре новых постановлений, наподобие Постановления ЦК КПСС «О мерах по дальнейшему улучшению работы с письмами и предложениями трудящихся в свете решений XXVI съезда КПСС». Учет поступающих в советские органы писем и обращений был достаточно скрупулезно поставлен, чему свидетельствует масса документов, отложившихся в архивах.
Основной показатель, используемый советскими чиновниками в отчетах - изменение числа письменных обращений граждан к соответствующему периоду прошлого года. Фиксировались также повторные обращения, коллективные, поступившие непосредственно через заявителей, либо через вышестоящие партийные и советские органы, средства массовой информации и т.д. Стандартный ежемесячный отчет районного Совета народных депутатов «о прохождении писем, жалоб и заявлений, поступивших в исполком» включал в себя 7 разделов, учитывающих статистику поступивших обращений граждан, их характер и путь поступления. Учет и статистика характера поступавших жалоб и заявлений дают развернутое представление о проблемах населения, систематизируя обращения по 25 разделам, включающие практически все сферы местной жизни: от писем о недостатках в работе организаций, предприятий, учреждений и их руководителей до просьб о прописке и трудоустройстве. Наиболее часто повторяющиеся заявления в райсоветы в 80-е годы касаются предоставления и замены жилой площади, ремонта домов, квартир и коммуникаций, благоустройства поселков, дворов и улиц.
Основная работа с письмами граждан ложилась на аппарат исполкомов местных Советов: через работников аппарата проходило до 90% всех заявлений, на личном приеме был каждый третий заявитель. Иногда к проверке жалоб привлекались депутаты, 2-3 раза в год вопросы работы с письмами обсуждались на сессиях Советов.
В местных Советах сложилась определенная система работы с письмами и устными обращениями граждан. Как правило, письма рассматривались лично руководителями отделов исполкома, в обязательном порядке проверялись. Исполком ежеквартально рассматривал на своих заседаниях состояние работы с письмами трудящихся. По информации председателя куйбышевского горисполкома А.А.Росовского в течение 1979 года горисполком, райисполкомы и подведомственные местным Советам отделы и управления получили около 30 тыс.писем, приняли на личных приемах более 33 тыс.граждан. Почти половина (47%) заявлений касалась жилищных вопросов.
 Один раз в полгода- 1 января и 1 июля о рассмотрении заявлений и жалоб граждан отчитывались Комитеты народного контроля. Приложение к форме №1, разработанное КНК СССР систематизировало заявления граждан по 13 направлениям (см.рис.1), в том числе о «злоупотреблениях должностных лиц», «приписках и очковтирательстве», «о проявлениях волокиты и бюрократизма». Комитеты народного контроля работали в контакте с постоянными комиссиями соответствующего местного Совета. Материалы проверок, как правило, рассматривались на заседаниях исполкома Совета.
В начале 80-х годов, после принятия «Закона о народном контроле в СССР» и выхода Постановления ЦК КПСС от 17.01.80 г. «О мерах по дальнейшему улучшению работы органов народного контроля и усилению партийного руководства ими в связи с принятием Закона о народном контроле в СССР» обращения граждан в КНК стали более частыми. Этому способствовала разветвленная сеть групп и постов народного контроля, создаваемых по месту жительства и на производстве. Советская система реагирования власти на жалобы и обращения граждан, несмотря на определенный бюрократизм, была существенным механизмом защиты прав населения. В советские годы от «сигналов с мест», чиновнику нельзя было просто отмахнуться: при прямолинейном игнорировании интересов трудящихся можно было потерять должность, а то и «партбилет на стол положить».
В советской системе взаимоотношений власти и общества существовала определенная негласная иерархия тех инстанций, в которых простой гражданин при обращении мог рассчитывать на действенную помощь. Характерно, что суд, как институт защиты гражданских прав, в этой иерархии не обладал существенным значением.
Помимо уже упомянутых исполкомов местных Советов и Комитетов народного контроля серьёзным влиянием обладали средства массовой информации. Их значение определялось тем, что большинство из них были органами печати советских и партийных комитетов. Поэтому публикация критических материалов, основанных на письмах граждан и результатах проверок, воспринимались не как журналистское творчество, а в качестве официального приговора, согласованного в верхах и к тому же имевшего политическое значение. Фактически так оно и было: как правило, редактор СМИ был членом соответствующего Совета и партийного комитета, согласовывая там выход в свет критических материалов. Негативная публикация в местной прессе, не говоря уж о центральных СМИ, могла поставить крест на карьере чиновника.
В ноябре 1981 года в Саратове после заметки в газете «А зима катит в глаза» сняли с работы начальника ЖЭУ-17 Фрунзенского района Е.А.Кондрашкину. С формулировкой «за формальное, бюрократическое отношение к решению жалоб и заявлений граждан, грубость при приеме посетителей и невыполнение критических замечаний газеты «Коммунист».
Наибольшим значением обладали обращения в партийные инстанции. Как известно, ст.6 Конституции СССР фактически подчиняла всю структуру государственной власти в стране КПСС. Кроме того, партийные связи пронизывали собой все предприятия и учреждения через комитеты партии. В 1979 году после заявления рабочих в обком КПСС по поводу «незаконного оформления на заводе однокомнатной квартиры для сына» был снят с работы директор Куйбышевского желатинового завода Макаров. В 1985 году после обращения в ЦК КПСС группы ветеранов Великой отечественной войны «по вопросу ремонта жилья» на партийной конференции был сделан выговор председателю Куйбышевского горисполкома Г.В.Задыхину.
Обращения в центр были достаточно распространенной формой, свидетельствующей, с одной стороны, об уровне доверия населения к местным властям, а с другой - о степени концентрации власти в Москве в советские годы, которую жители регионов чувствовали, и к которой многие относились как к «последней инстанции». За 1979 год и 10 месяцев 1980 года в Куйбышевский обком КПСС поступило 7280 писем, побывало на приеме 1180 человек. В то же время из области в ЦК КПСС поступало ежегодно почти в два раза больше писем, чем в обком партии: в 1979 году около 6 тысяч, в 1980 году- 5700. Практически столько же писем ежегодно из Куйбышевской области поступало в редакцию газеты «Правда».
Информация об огромном потоке писем в ЦК не становилась предметом гласности: статистика была засекречена вместе с протоколами областных партийных конференций, из которых запрещено было делать выписки, копии, а также ссылаться на них в открытой печати и документах. Несмотря критику и самокритику за «отдельные недостатки», в т.ч. в работе с письмами и жалобами трудящихся, являвшуюся обязательным ритуалом закрытых партийных конференций и отчетов бюро обкома, ситуация оставалась прежняя: в 1985 году в ЦК КПСС от жителей Куйбышевской области поступило в полтора раза больше писем и заявлений, чем в обком партии.Характерно, что некоторые письма, заявления и жалобы граждан, поступавшие в партийные органы, относили к секретным документам и затем уничтожали.
Известно, что по своему характеру письма граждан в различные инстанции практически не различались - в первой половине 80-х годов минимум треть обращений касалось жилищных вопросов. Известно указание генерального секретаря ЦК КПСС Л.И. Брежнева «вопросы жилищного строительства взять под контроль и рассматривать эту работу как прямое поручение ЦК». Значительная доля жилищного фонда, существующего ныне, была создана в 70-е годы. Так, только за 10 пятилетку в Саратове было построено 350 многоквартирных дома. Однако, несмотря на то, что за семидесятые годы в Саратове жилищное строительство превысило весь жилищный фонд 60-х годов ( введено 4 млн.кв.метров жилья), в начале 80-х годов на учете для получения жилья стояло около 60 тыс. семей. В Куйбышеве - 92 тыс. семей. Во многих случаях многолетняя переписка граждан об улучшении жилищных условий с различными инстанциями не давала результата. Хотя были и обратные примеры.
В начале 80-х годов в г. Сызрани проживал некий товарищ Рязайкин. В течение 1979 года он написал в различные инстанции 34 письма, в 1980 г. - девять. Ему практически по всем вопросам шли на встречу. Жил он с семьей в бараке. Сначала их переселили в двухкомнатную благоустроенную квартиру, затем поменяли на трехкомнатную квартиру. Но гражданин продолжал писать, обвиняя руководство города в черствости и невнимательном отношении, т.к. в новой трехкомнатной квартире его не устраивал этаж, и не на ту сторону выходили окна.
Важными событиями общественной жизни в советские годы являлись партийные съезды и выборы в Верховный и местные Советы. В эти периоды, как правило, повышался уровень требовательности к руководителям исполкомов «за осуществление мер по удовлетворению законных и справедливых просьб граждан», приобретавших на фоне необходимого единодушия, политическое значение. Накануне выборов в первую очередь это было связано с формированием наказов избирателей и большим количеством встреч с населением, проводимых кандидатами в депутаты. В сентябре 1980 года появился Указ Президиума Верховного Совета СССР «Об организации работы с наказами избирателей», направленный на укрепление связи депутатов с населением. Указ прописывал порядок оформления наказов при высказывании их на предвыборных собраниях (при обязательном одобрении наказа составом самого собрания), порядок их рассмотрения на сессии Совета, регламентировал вопросы контроля над выполнением наказов избирателей и т.д.
 В соответствии с разработанными правилами, в каждом из более чем 50 тыс.местных Советов была внедрена особая форма отчетности по работе с наказами избирателей, подразумевающая информацию о наличии решений соответствующих Советов о рассмотрении и принятию к исполнению наказов, полученных от избирателей и переданных из вышестоящих Советов, направлении решений Советов о наказах государственным органам, предприятиям и учреждениям, обеспечивающим их реализацию, а также постоянным комиссиям и депутатам.
Некоторое представление о системе учета наказов избирателей дают бланки наказов (рис.2), представляющие собой достаточно подробный документ, с информацией по прохождению наказа от его принятия до снятия с контроля.
В соответствии с Положением «Об организации работы с наказами избирателей» велся учет наказов, принятых к исполнению местными Советами, выполненных и находящихся в стадии выполнения, не выполненных в установленные сроки, а также наказов, к выполнению которых еще не приступали. Данные по числу наказов учитывались в целом по району и по каждому звену Советов отдельно. Помимо статистических данных, отчетность велась по координации деятельности по выполнению наказов расположенных на территории Советов предприятий, использованию местных ресурсов и возможностей, учету наказов избирателей в разработке планов экономического и социального развития, а также бюджетов. Наказы, принятые к исполнению, публиковались в печати, с указанием фамилии депутата, их внесшего на сессии, срока исполнения и исполнителя.
Конституция 1977 года значительно расширила полномочия Советов, определив, что местные Советы «решают все вопросы местного значения, исходя из общегосударственных интересов и интересов граждан, проживающих на территории Совета…». Специфика советского законодательства в отношении Советов заключалась в том, что они соединяли в одном органе законодательную и исполнительную власть, будучи одновременно и органами местного самоуправления и звеньями государственного аппарата. Определялось, что «Советы народных депутатов непосредственно…руководят всеми отраслями государственного, хозяйственного и социально-культурного строительства, принимают решения, обеспечивающие их исполнение, осуществляют контроль за проведением решений в жизнь». Для реализации наказов избирателей наиболее важной нормой являлась ст.9 Закона РСФСР «О городском, районном в городе Совете народных депутатов», устанавливающая обязательность выполнения решений Советов для всех предприятий и организаций, находящихся на территории Совета. Однако на практике существующая ведомственная централизация была существенным ограничителем реальной власти Советов. Некоторые руководители крупных предприятий, находящихся на территории района, игнорировали решения исполкомов местных Советов, считая себя «более крупного масштаба». К началу 80-х годов управление страной осуществляли почти 100 союзных и 800 республиканских министерств и ведомств. Министерства и ведомства обладали неограниченной собственностью и финансовыми возможностями, зачастую действуя в обход Советов. Министерства проявляли заботу о развитии производства, стараясь предельно ограничить выделение ассигнований на решение социальных проблем. Естественно, что в противоборстве министерств и ведомств с Советами перевес происходил в пользу того, кто имел деньги и возможности.
Другим ограничителем полновластия Советов являлась уже упомянутая 6 статья Конституции, определяющая КПСС в качестве «руководящей и направляющей силы советского общества», «ядра политической системы», и сводящая власть Советов к формальным, исполнительским функциям. В результате, по сути, параллельно существовали три системы управления – советская, партийная и ведомственная. Последняя концентрировала у себя финансы, а партийная вертикаль располагала всей реальной властью. На больших производствах парткомы имели права райкомов, а их руководители по статусу равнялись, а иногда и превосходили руководителей предприятий. В этих условиях Советы и их исполкомы оказывались под двойным прессом: министерств и ведомств и партийных органов. Вину же за просчеты относили в адрес Советов.
С учетом вышесказанного становится понятным, что реальная практика работы Советов с наказами избирателей и заявлениями граждан зачастую сводилась к переадресации их ведомствам и контролю над их реализацией по партийной линии. Многие местные Советы, умело используя законодательные нормы, обеспечивали выполнение многих наказов за счет ресурсов предприятий. В 1980-1985 годах в Горьковской области местные Советы путем привлечения материальных ресурсов и средств не подчиненных им предприятий и организаций реализовали более четверти всех принятых к исполнению наказов избирателей. В Куйбышеве крупные промышленные предприятия в тот же период в соответствии с наказами избирателей передали 17,5 млн.руб. долевых средств на строительство объектов городского коммунального хозяйства.
Не всегда Советам, особенно не находящимся в крупных промышленных центрах, удавалось привлечь необходимые средства. Тем не менее в период т.н. «развитого социализма» 80-х годов статистика реализации наказов избирателей местными Советами вне зависимости от их территориального нахождения повсеместно выглядит достаточно оптимистично: Саратовский облсовет,1980 год – 89,7%, Саратовский горсовет, 1984 год- 91%: Пензенский облсовет, 1982 год- 94,2%, Ульяновский облсовет, 1985 год- 93%. На примере Ульяновской области (рис.3) видно, что статус Совета, а также отсутствие на его территории крупных промышленных предприятий-доноров местного бюджета в целом не снижало высокий % выполнения наказов.
Наименование Советов  Общее число наказов, принятых к исполнению  Число наказов, принятых исполнению на период полномочий Советов  Выполнено наказов (1984 год)  % выполнениия 
Областной  663  663  446  76,6 
Районные  1273  1266  1061  83,8 
Районные г.Ульяновска  118  118  101  85,6 
Городские областного подчинения  135  126  116  92,1 
Городские районного подчинения  97  97  91  93,8 
Поселковые  448  448  416  92,9 
Сельские  2211  2211  2024  91,5 
Всего  4945  4848  4255  87,8 

У советской бюрократии были свои секреты достижения высоких показателей в отчетах. Наиболее характерный прием заключался в том, что в качестве «наказов избирателей» регистрировались уже включенные в план социально-экономического развития района объекты. Определенные планом «наказы» вкладывались затем для подъема КПД их выполнения в уста выступающих на предвыборных собраниях избирателей. Анализ содержания наказов избирателей в документах первой половины 80-х годов показывает, что наряду с благоустройством улиц,, строительством детских и спортивных площадок, ремонтом уличного освещения , установкой телефонов-автоматов, многие наказы касались строительства крупных объектов социальной сферы: дворцов культуры, школ и детских садов, кинотеатров, бытовых комбинатов, аптек, поликлиник, санаториев и даже гостиниц. Очевидно, что строительство подобных объектов не могло основываться на одной инициативе граждан и наверняка заблаговременно прорабатывалось в исполкомах в планах социально-экономического развития районов на пятилетку.
Иногда в порыве подогнать «народную инициативу» под существующие планы министерств и ведомств получались довольно курьезные наказы избирателей. Так, например, в 1981 году в Пензенском областном совете народных депутатов был принят поступивший из Первомайского района наказ «начать строительство корпуса на 240 коек областной психиатрической больницы». Наказ избирателей был принят к исполнению, позволив поднять процент выполняемости наказов до 77%.
Важным историческим источником, позволяющим выявить реальную ситуацию с наказами избирателей, являются протоколы встреч кандидатов в депутаты Советов народных депутатов с избирателями. Сравнительный анализ отраженных в протоколах наказов с принятыми к исполнению позволяют сделать вывод о том, что значительная часть реальных наказов избирателей отфильтровывалась еще на начальном этапе и таким образом на статистике не сказывалась. Среди наказов избирателей, отложившихся в архивных документах, иногда встречались такие как «выполнять заветы В.И. Ленина», или «быть ближе к народу», но чаще наказы требовали конкретных материальных затрат.
Иногда обнаруживалось, что для их выполнения требовались средства в десятки раз большие, чем планировалось в бюджете. Из-за отсутствия капиталовложений на соответствующих сессиях Совета их отклоняли. От таких наказов избирателям не становилось легче, да и сами депутаты оказывались не в лучшем положении: обещал и не сделал. Так как советская бюрократическая машина контролировала только «принятые к исполнению» наказы, учет отклоненных на предварительном этапе наказов не велся. Практика отчетности, сложившаяся в звеньях советской и партийной системы к концу 70-х годов в значительной степени была построена на показухе и очковтирательстве. Сбывалось пророчество В.И.Ленина: «Коммунисты стали бюрократами. Если что нас погубит, то это».
По мнению ряда исследователей, институт наказов во многом носил характер легитимизирующего ритуала, призванного продемонстрировать связь депутата с народом, а отнюдь не выявить и удовлетворить запросы избирателей. Существующие же формы связи власти с населением не всегда адекватно вскрывали весь комплекс проблем территории. Любопытно свидетельство очевидца эксперимента, поставленного в одном из городских районных Советов Москвы в середине 80-х годов. Там было предложено депутатам вместо приема граждан по определенному графику в депутатской комнате осуществить личный обход округов. Депутаты от эксперимента отказались. Мотивация при этом была следующая: в случае обхода квартир может выявиться такое количество невыполнимых замечаний и просьб, что акция заранее будет обречена на провал. Не было принято предложение о проведении эксперимента совместно с представителями ответственных служб ЖКХ для на месте принятия оперативных решений. Тем не менее, в одном из микрорайонов Советом было проведено анкетирование населения по волнующим вопросам. Результаты активности населения превзошли ожидания. Почти каждая квартира заполнила анкету. Однако в исполкоме и среди депутатов эксперимент был оценен как неэффективный, т.к. в анкетах не было «интересных, государственных предложений», а все они касались «мелких частных вопросов» - плохое освещение подъездов, антисанитария, неудовлетворительное состояние коммуникаций и т.д. Население зачастую игнорировало предвыборные и отчетные собрания, справедливо полагая, что депутат не сможет решить их проблемы. Сложившаяся система полномочий приводила к тому, что решение многих социально-экономических вопросов населения часто не зависело от депутата, если только он «по совместительству» не оказывался руководителем крупного предприятия или ответственным работником исполкома или комитета партии. У рядового депутата оставалась только возможность ходатайствовать перед исполкомом и руководителями организаций с просьбами помочь решить тот или иной вопрос. Таким образом, депутатский статус находился значительно ниже служебного положения. Кроме того, по сложившейся практике депутат должен был предварительно согласовывать с аппаратом исполкома содержание своих выступлений на сессии, поправки к предлагаемым проектам решений и т.д. Все это переворачивало с ног на голову законодательную базу механизма народовластия, по которой не депутатский корпус- Совет, а именно исполком был подотчетен Совету.
В принципе, Закон о статусе депутатов предоставлял ему право т.н. «депутатского запроса», согласно которому он вправе был обращаться в любые учреждения по вопросам депутатской деятельности, пользуясь правом безотлагательного приема руководством, мог принимать участие в рассмотрении поставленных вопросов, а учреждения обязаны были рассматривать его предложения и давать по ним ответы в установленные сроки (ст.23,24). Однако, несмотря на то, что депутатский запрос считался формой контроля за работой должностных лиц и проявлением полновластия Советов, на практике он не был подкреплен механизмом ответственности. Депутат и Совет не имел серьезных мер воздействия на руководителей предприятий, а существующие полномочия были явно недостаточны, особенно в вопросах наложении дисциплинарных взысканий на руководителей предприятий вышестоящего подчинения.
Одна из возможностей, имевшихся у депутатов, состояла во включении в работу сессии Совета рассмотрения т.н. «критических замечаний», многие из которых содержали в себе информацию о недостатках в реализации наказов избирателей, работе с письмами и заявлениями граждан, а также не внимательного отношения руководителей предприятий к депутатским запросам. Существовала определенная система контроля за исполнением критических замечаний и предложений депутатов, постановлений и решений, принимаемых Советами. Принимаемые на сессиях и заседаниях малых Советов решения, все критические замечания и предложения оперативно направляются для рассмотрения и реализации исполнителям. По решениям заводились контрольные карточки с указанием конкретных исполнителей и сроков исполнения.
В 80-е годы одной из форм, призванных приблизить работу Совета к избирателям было создание территориальных депутатских групп и постов, включающих в себя депутатов, избранных от территории в Советы различных уровней. С депутатскими группами работали в контакте различные органы общественного самоуправления- домовые и уличные комитеты и т.д. Работа последних начиная с середины 80-х годов определялось «Положением об общественных, сельских, уличных, квартальных комитетах в населенных пунктах РСФСР», утвержденным Указом Президиума Верховного Совета РСФСР 27 августа 1985 г. В 1985 году районах города Ульяновска действовало 50 домовых и 114 уличных комитетов, 36 советов общественности при опорных пунктах охраны правопорядка и 800 других органов общественной самодеятельности, в работе которых принимало участие свыше 40 тыс. человек. В городе было образовано 32 совета микрорайона, в основном руководимые депутатами городского и районных Советов.
Близкой по сути формой самоуправления, вырабатывавшей наказы избирателей и другие поручения избирателей, были собрания и сходы граждан по месту жительства.
Единого требования к периодичности проведения сходов не существовало, но на практике обычно они проводились не реже 1 раза в два месяца. Причиной для проведения схода граждан могла быть выработка наказов избирателей, выдвижение кандидатов в депутаты и их отзыв, обсуждение планов экономического и социального развития, застройки и благоустройства населенных пунктов, бытового, торгового, медицинского и культурного обслуживании населения, вопросы соблюдения социалистической законности, охраны общественного порядка, оказания помощи колхозам и совхозам в проведении сельхозработ и т.д. На сходах и собраниях населения заслушивался отчет исполнительных комитетов поселковых, сельских Советов, на них принимались социалистические обязательства на календарный год.
Сходы граждан, как правило, открывал председатель исполкома поселкового, сельского Совета, который сообщал о количестве граждан, присутствующих на сходе и вносил предложение избрать президиум для ведения собрания.
Президиум, в зависимости от количества присутствующих, состоял из 3-7 человек. В него, как правило, избирался председатель исполкома, секретарь парторганизации, руководители хозяйства и наиболее уважаемые жители поселка. В ходе собрания велся протокол, в котором указывалась дата, количество присутствующих, состав президиума, повестка дня, фамилии выступающих в прениях с краткой записью выступления, принятое постановление. Если за него проголосовало более половины присутствующих, то решение принималось. По сложившейся практике протокол схода передаются в исполком поселкового, сельского совета. Результаты выполнения решений схода, замечаний и предложений доводились до сведения граждан на ближайшем сходе.
В соответствии с духом времени сходы граждан проводились и для обсуждения решений партийных съездов и пленумов. Так, для обсуждения решений ноябрьского, 1982 года пленума ЦК КПСС, в Ульяновской области было проведено 622 схода на которых присутствовало более 55 тыс. человек. Всего же за 1982 год и 2 месяца 1983 года в Ульяновской области было проведено 7086 сходов, на которых присутствовало 681972 человека.
Анализ документов свидетельствует, что несмотря на атрибуты прямого народовластия, система собраний и сходов не была реальным институтом народного самоуправления во многом построенная на т.н. «обязаловке» и управляемая исполкомами местных Советов. Сходам предшествовала работа депутатов по организации явки граждан: обычно на сходах присутствовало 80-90% взрослого населения поселка. Исполкомы принимали окончательное решение по созыву сходов и собраний, последние не имели властных полномочий.
Система общественного самоуправления населения- домовые и уличные комитеты, собрания и сходы граждан, призванная аккумулировать народные инициативы, конкретизировать наказы депутатам, вырабатывать обращения и принимать конкретные решения по местным вопросам не стала эффективным институтом прямой демократии еще и потому, что работала как формальная акция.
Невозможность практически что-либо изменить без санкции исполкома сводила общественное самоуправление на нет и вызывала цепную реакцию: исполком не замечал пассивность этих институтов в обмен на собственный покой. Социальные последствия данной реакции были губительны не только для населения, но и для исполкомов, а в конечном счете и для Советов.
С началом т.н. «перестройки» в обществе возникло ощущение того, что многие проблемы и недоработки системы легко устранимы через реформирование и демократизацию системы Советов. Однако первые попытки реформирования при сохранении руководящей роли КПСС к реальному полновластию Советов не приводили. С одной стороны, новым генеральным секретарем ЦК КПСС М.С. Горбачевым было заявлено, что «ни о какой настоящей демократизации общества не может быть и речи, если не включить в этот процесс Советы, если не осуществить новаторские перемены в их положении», с другой- сохранение ст.6 Конституции приводило к взаимоисключаемым установкам. Так, в 1986 году вышло Постановление ЦК КПСС «О дальнейшем совершенствовании партийного руководства Советами народных депутатов». В нем указывалось на «необходимость проведения курса на повышение самостоятельности, активности и инициативы Советов, на избавление представительных органов от мелочной опеки партийных органов, на недопустимость принятия решений, входящих в компетенцию Советов партийными комитетами, на создание условий для более полной реализации демократических принципов деятельности Советов». Учитывая то противоречие, в которое вступало название постановления со своим содержанием, не трудно понять, что реализация реформы советской системы долгое время происходила на холостом ходу. Партийные органы специфично понимали самостоятельность Советов. Например, на XXVII Куйбышевской областной партийной конференции в 1986 году первый секретарь обкома КПСС Е.Ф. Муравьев сетовал, что несмотря на «постоянное повышение уровня партийного руководства работой местных Советов…горрайисполкомам и облисполкому пока еще недостает оперативности и ответственности, инициативы и самостоятельности в решении коренных вопросов» (курсив М.М.).
Начиная с 1987 года в деятельности Советов начинают происходить важные перемены. Согласно постановлению ЦК КПСС «О проведении выборов в местные Советы народных депутатов, народных судей и народных заседателей районных (городских) народных судов» от 17 февраля 1987 года предполагалось наличие нескольких кандидатов по одному округу. Кроме того, рекомендовалось отказаться от практики избрания депутатами Совета работников исполкома, а также более двух- трех сроков подряд. Значительно ускорила демократизацию системы Советов XIX Всесоюзная партийная конференция, проходившая летом 1988 г. В своем докладе на конференции М.С.Горбачев обозначил курс на «распределение властных полномочий между партией и государством», а также «необходимость реорганизации руководства местными делами на принципах самоуправления, самофинансирования и самообеспечения». Общей задачей стало «возрождение полновластия Советов». Однако и здесь присутствовало пожелание «рекомендовать на посты председателей Советов, как правило, первых секретарей соответствующих партийных комитетов».
Население весьма активно включилось в реформирование системы Советов. Лозунг «Вся власть Советам!» вновь стал популярным. Считалось, что теперь Советы заработают по-настоящему. В результате проведения альтернативных выборов значительно обновился состав местных Советов, возросла и активность самих депутатов. Особенностью первых лет перестройки было всеобщее ожидание перемен, быстрых результатов. Произошел своеобразный взрыв общественной активности. Считалось, что многие сдерживающие прогресс факторы носят сугубо формальный характер и с их устранением через перестройку, гласность и демократизацию наступит быстрое ускорение социально- экономического развития страны. В духе этих ожиданий взаимоотношения населения с местными Советами стали значительно более динамичными, как следствие увеличился поток писем и заявлений граждан в исполкомы. На предвыборных собраниях кандидаты впервые столкнулись с открытой критикой работы исполкомов и огромным потоком ни с кем не согласованных наказов. В городах и селах начали происходить незапланированные исполкомами собрания и сходы граждан, возникать комитеты территориального общественного самоуправления. Система учета и анализа, лишившись лакировки, впервые за многие десятилетия своей работы начала фиксировать реальное положение дел. Выяснилось, что в некоторых районах до половины наказов избирателей являются не реализованными. Несмотря на регулярное заслушивание в исполкомах советов ответственных исполнителей о ходе реализации наказов избирателей, отдельные из них из года в год переносились или вообще не выполнялись. Не ставился депутатами вопрос о привлечении конкретных работников к ответственности за срыв выполнения решений по наказам, а постоянные комиссии Советов народных депутатов не осуществляли свои контрольные функции.
Не лучше дела обстояли с работой с жалобами и заявлениями граждан. В исполкомах Советов ослаб контроль за исполнением решений, принимаемым по жалобам и заявлениям граждан, срывались сроки ответов на них. «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан принято очень много постановлений и решений,- писал житель Ульяновска М.С.Горбачеву,- Но беда в том, что законы саботируются. Нынешнего бюрократа убеждать бесполезно. Он обладает удивительной способностью говорить одно, а делать совершенно противоположное».
В принципе, подобные недостатки в работе с населением присутствовали в деятельности местных Советов и прежде. Однако теперь, благодаря гласности, информация о них становилась широко известной и вызывала открытую критику со стороны населения. С одной стороны, на волне демократизации в Советы пришли новые люди, обладавшие большим зарядом энергии и готовностью активно отстаивать интересы населения, с другой – в деятельность органов власти, призванных стать основой возрождающегося российского местного самоуправления был изначально привнесен значительный элемент митинговой демократии и политизированности. Напомним, что местные Советы в 80-е годы состояли из нескольких сотен депутатов. «Молчаливое большинство» в начале 80-х, и огромный дискуссионный клуб в конце.
«Народные избранники,- вспоминает бывший депутат,- впервые прошли через альтернативные выборы, которые вспоминают до сих пор как самые свободные и честные за все времена. Но могли ли люди, имевшие разные политические взгляды, разное представление о том, как надо действовать, и в большинстве своем весьма слабо представляющие систему управления городом, в одночасье организоваться и взять власть в свои руки? У них не было опыта коллегиального вырабатывания решений, и позаимствовать его было не у кого, потому что все их предшественники послушно голосовали за то решение, которое им спускали из обкома КПСС». Представление о разделении полномочий депутатов и исполкомов было так же достаточно смутное, что зачастую приводило к тому, что реализация наказов избирателей и разбор жалоб и заявлений воспринимались населением как единственная обязанность депутатов, оправдывающая их существование. Тот же источник свидетельствует: « У населения находили безошибочный отклик демагогические призывы к депутатам «заниматься конкретными делами», а не просиживать штаны на сессиях. Хорошо помню, как ринулись мои коллеги-депутаты «заниматься конкретными делами» под аплодисменты работников исполкомов, получавших конкретную зарплату за то, чтобы данные вопросы решались».
Весной 1990 была отменена 6 статья Конституции, закреплявшая командную роль КПСС в жизни общества. Однако отмена полновластия КПСС не привела к мгновенному конвертированию свободы, ростков народного самоуправления и накопившейся общественной инициативы в новое государственное устройство. «Половина наших бед в центре и на местах, -признавали в 1990 г. делегаты XXVIII съезда КПСС,- происходят из-за того, что в последние два года партийные комитеты практически перестали править, а Советы никак не могут овладеть функциями управления».
Проблемы с которыми столкнулись Советы во второй половине 80-х годов во многом были порождены тем положением, которое они занимали в системе власти. Это была проблема отсутствия четкого разделения властей. Так как в СССР все представительные и исполнительные органы входили в единую систему государственной власти с жесткой системой соподчиненности, как такового местного самоуправления в стране не существовало. Все Советы от Верховного до местных были звеньями единой системы, формально допускающей местную самостоятельность, но на практике реализовывавшей централизацию и концентрацию всей власти в высших эшелонах госаппарата. Подобное положение не только не давало развиться спасительному для страны в переходный период местному самоуправлению, но и порождало у Советов ненужные политические амбиции, стремление стать не горизонталью, а вертикалью власти в стране. Даже во времена гегемонии компартии многие свято верили, что вся власть в стране принадлежит Советам. Поэтому после столь длительного самогипноза провести четкое разделение власти на исполнительную и представительную, местную и государственную было трудно. Когда партийная власть в стране рухнула, Советы не только продолжали считать себя органами государственной власти, но и попытались занять высвободившуюся нишу политического объединителя страны.

Во второй половине 80-х годов модно было сравнивать перестройку с революцией. Но мало кто вспоминал при этом революцию Февральскую. За которой, как известно, следует безудержная политизация, двоевластие, потеря управляемости страной и, как следствие, попытка корниловкого государственного переворота, а затем Октябрь: выстрелы из пушек по зданию с засевшими противниками, и – «караул устал»- разгон депутатов. Поэтому никто в Советах не воспринимал рост политической активности в стране с началом конца всей советской системы. Наоборот, считалось что обновленные Советы станут основой системы народного представительства в стране.
В начале 90-х годов были приняты законы СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» (9 апреля 1990 г.) и закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» (6 июля 1991 г.). Законы предоставляли местным Советам широкий спектр прав, в том числе по формированию экономической основы местного самоуправления. Местные Советы получили возможность создавать совместные предприятия, учреждать внебюджетные фонды. При этом, несмотря на предусматривающуюся самостоятельность местных представительных органов по типу земств и дум, законом сохранялась соподчиненность местных органов по вертикали. Верховный Совет законодательно не разграничил компетенцию между местными Советами, которые определялись теперь как органы местного самоуправления, и краевыми, областными Советами, отнесенными к органам государственной власти. Подобное противоречие не позволяло реально закрепить муниципальную собственность как экономическую основу местного самоуправления. Что безусловно отразилось на способности местных Советов реально выполнять свои обязательства перед населением.
Анализ документов начала 90-х годов свидетельствует о практическом разрушении института наказов избирателей. Собственная экономическая база у Советов так и не сформировалась, а возможность традиционного переложения обязанностей по выполнению наказов на предприятия и ведомства в условиях нарастающего экономического кризиса резко уменьшилась. Наметившаяся приватизация и вовсе выводила предприятия из под даже номинальной власти Советов. Право депутатского запроса при контроле за выполнением наказов избирателей и критических замечаний, высказанных на сессиях превратилось в пустую формальность и все реже использовалось на практике. Решением проблемы могло бы стать наполнение бюджетов за счет налогов, но из-за несовершенства законодательства и экономических проблем у большинства бывших крупных предприятий этого не происходило. Находящиеся в кризисе предприятия в первую очередь начали сокращать социальную сферу. Повсеместно стали закрываться детские сады, сворачиваться программы строительства жилья. В этих условиях Советы уже не в состоянии были выполнять большую часть наказов избирателей, несмотря на то, что по инерции население продолжало обращаться к депутатам по их выполнению. «Советы по сути остались без власти, а следовательно беспомощными - констатировал ситуацию депутат одного из поселковых советов Саратовской области в 1990 г.- Основная тому причина- тощий бюджет, уйма прорех в социальной сфере. С другой стороны, избиратели в период предвыборных кампаний усвоили, что они изберут новые Советы. И избрали их, и идут в Советы со всеми вопросами, веря, что там помогут. Рады бы, да денег нет. Пока у Совета не будет финансов, он будет каким-то опереточным органом, а не органом власти. Так оно и есть. Решения поселкового Совета порой игнорируются, а работники Совета с утра обивают пороги предприятий в роли просителей. У депутатов угасает интерес к общественной деятельности. Наказы избирателей выполняются со скрипом. С переходом на рыночную экономику с Советами мало кто будет считаться».
Передаваемые в начале 90-х годов в исполкомы наказы избирателей фиксируют значительное ухудшение уровня жизни населения, нарастающую тревогу и разочарование в результатах реформ. Большинство из них носят традиционный характер и мало отличаются от содержания наказов избирателей в 70-80 годы. По-прежнему огромное количество наказов касалось жилья. Ситуация осложнялась отменой нормы об обязательном целевом выделении местному самоуправлению 10% сдаваемых новых квартир. В результате остановилось выделение жилья даже самым социально- незащищенным категориям населения – ветеранам Великой отечественной войны и инвалидам. Найти общий язык со строящими за свой счет жилье предприятиями было сложно, а собственное строительство Советами из-за недостатка средств не велось. В 1991 году только в одном Ульяновске на очереди в горисполкоме состояло около 800 семей ветеранов войны, средняя продолжительность ожидания жилья которыми составляла 8 лет. В ряде регионов содержание наказов отражало свою специфику социально-экономических проблем населения. Так, например, в Пензенской области основная часть наказов, переданных в областной Совет в 1990 году, касались газификации населенных пунктов. Для Ульяновской области очень остро стоял вопрос помощи предприятиям оборонной промышленности.
Впервые за годы советской власти среди наказов избирателей в начале 90-х годов фиксируются наказы о восстановлении церквей. Значительно чаще звучит среди наказов экологическая тема. В ряде регионов появляются наказы, касающиеся национальных вопросов. Так в Саратовской области в конце 80-х – начале 90-х годов активно обсуждались проблемы восстановления немецкой автономии, вплоть до создания в ряде районов национальных сельских Советов. В Ульяновской области татарское население начало выдвигать облсовету требования возврата верующим мечетей, открытия национальных школ. Причем в некоторых случаях взаимоотношения населения и Советов принимают конфликтный характер, и наказы приобретают ультимативную форму резолюций, принятых на собраниях граждан.
Экономические вопросы по-прежнему превалируют. Учитывая остро стоящие в начале 90-х годов проблемы продовольственного обеспечения населения, значительная часть наказов и обращений касается снабжения продуктами питания, организации торговых точек и магазинов. Причем в отличие от наказов 80-х годов, часто содержащих призывы закрытия на территории местных Советов торгующих алкогольными напитками магазинов, в начале 90-х население требует от депутатов в своих наказах «увеличить количество точек по продаже вино-водочных изделий». Среди наказов избирателей в 1992 году встречаются просьбы «сохранить талоны на продукты питания первой необходимости».
Не мало жалоб и писем граждан в Советы касалось деятельности коммерческих структур. При этом нормативная база, регулирующая работу с письмами уже не отражала произошедших за последние годы политических, экономических и правовых изменений, по-прежнему опираясь на Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 года. Ряд вопросов регламентировался ст.51 Конституции РСФСР, законами «О взаимоотношениях Советов народных депутатов и исполнительных органов в период проведения экономической реформы», «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права граждан» и др. Но механизма «принятия мер», подобного тому, что существовал в 80-е годы, уже не было. Снять руководителя коммерческой структуры за «бюрократическое отношение к гражданам и грубость при приеме посетителей» Совету было уже невозможно, а обкома КПСС, куда можно было нажаловаться, с 1991 года уже не существовало.
Ценным источником информации о вопросах, волновавших население в начале 90-х годов, остаются стенограммы встреч избирателей с депутатами местных Советов. На них жители интересовались у депутатов «что делать с приватизационными чеками?»,«когда будет наведен порядок с криминогенной обстановкой?», «что предпринимает Совет по пресечению разрастания «прихватизации» из госкармана лицами руководящего звена различных уровней?». Были среди вопросов и такие: «Чем занимаются в Советах депутаты, которых избиратели в глаза не видели?» Отношение населения к статусу депутата и целям его деятельности характеризуют предложения такого свойства: «сократить показ фильмов, пропагандирующих насилие, жестокость, убийства на телевидении и в кинотеатрах». Или: «создать на российском телевидении нравственный канал».
При этом представление самих депутатов местных Советов и населения о сути депутатской работы порою сильно отличалось. Если избиратели не проводили различия между исполнительным и законодательными органами и разными их уровнями, объединяя и всех от депутата районного Совета до президента Ельцина в единое понятие «власть», сами народные депутаты стремились по возможности оправдать свою неспособность решить огромный узел бытовых проблем своих избирателей отсутствием необходимых полномочий и некой глобальной миссией написания «правильных законов». От которых, по мысли некоторых из них, все само собой в стране должно счастливо разрешиться. Найти точки соприкосновения на столь встречных курсах было не просто. «Раньше я считала, что основное предназначение депутата- заниматься жалобами и наказами избирателей, -говорила в интервью местной газете депутат Энгельского горсовета в 1991 году. -Но когда сама окунулась в эту работу, то поняла, что депутаты должны решать более глобальные проблемы: как нам жить дальше. Иначе для чего же мы здесь сидим? А посмотрите, чем в основном приходится заниматься депутату: сплошные бытовые вопросы. Других проблем у избирателей нет. А что может простой депутат? Только ходить по кабинетам и стучать кулаком по столу, требуя решения своих вопросов».
В последние годы деятельности Советов шла их постоянная реорганизация с целью совершенствования. После выборов 1990 года избрали президиумы и исполкомы, через год ликвидировали исполкомы, избрали президиумы в новом составе. Затем создали малые Советы и администрации. Суть этих изменений мало понимались населением, но приводила к двоевластию и конфронтации между депутатским корпусом и исполнительными органами. «Падает интерес, вера людей в народного депутата, в то, что он что-то может изменить в сегодняшней ситуации, как-то улучшить материальное положение своих избирателей. А это, в свою очередь, отражается и на активности депутатов, - отмечалось в апреле 1993 г. на Всероссийском совещании народных депутатов местного самоуправления в Москве. - Постепенно теряется связь народного депутата со своими избирателями. Депутат боится своих избирателей. Ему страшно идти на избирательный участок, потому, что сказать нечего. Наказы не выполняются: бюджеты настолько малы, что дай Бог своевременно выплачивать зарплату медикам, учителям, финансировать необходимые мероприятия». По свидетельству делегатов совещания, «чувствуя всю эту пустую работу» в некоторых областях весной 1993 г. Советы начали в массовом порядке самораспускаться.
Характерным примером бедственного положения местных бюджетов может быть бюджет Пензенской области на 1991 год, недофинансирующий здравоохранение и народное образование на 30%, а культуру – почти на 50%. Практически на все товары была введена талонная система, продукты питания в пензенских магазинах продавали только жителям области. В бюджете 1993 года общее недофинансирование составляло уже почти 50%. Аналогичная ситуация наблюдалась повсеместно. Естественно, что в таких условиях значительная часть населения переходила в оппозицию к т.н. «курсу реформ», а Советы становились орудием критики исполнительной власти в стране. «Если мы с вами так отрегулировали нашу экономику, что производство стоит, а «реформы идут»- большего абсурда придумать невозможно, - говорили народные депутаты на заседании малого Совета Пензенского облсовета в марте 1993 г., - На сегодняшний день треть населения России живет ниже физиологического уровня. Где надо было власти проявить характер и защитить интересы региона, мы говорили: «Правильной дорогой идете, товарищ Гайдар и другие!». Это не реформа!»
На судьбу системы Советов решающую роль оказало введение института президентства в СССР в 1990 г., а с 1991 г.- в России, и значительное его усиление после событий т.н. попытки государственного переворота ГКЧП и разрушения новыми республиканскими лидерами Советского союза. В последовавшие два года с началом монтажа в стране президентской исполнительской вертикали, включающей администрации и представителей президента, возникла ситуация двоевластия. По сути дела в стране начало существовать две общегосударственные вертикали: вертикаль Советов во главе с Верховным Советом, Съездом народных депутатов и Р.И.Хасбулатовым и вертикаль президента Б.Н.Ельцина, опирающаяся на назначаемых глав администраций. Вопрос, какой быть России – президентской или парламентской республикой, стал предметом выбора. Одновременно это была не только борьба личностей, борьба двух ветвей власти, но и выбор между двумя концепциями экономической реформы. В Советах их обозначали так: «или резкое вхождение в рынок по Гайдару, или вхождение в рынок без страшного обвала жизненного уровня по Хасбулатову».
Информация с мест, отложившаяся в фондах Верховного Совета, свидетельствует о том, что после учреждения института глав администраций местные Советы как бы отошли на второй план. Стала проводится линия на принижение роли Советов в государственной жизни, опираясь на Указы Президента ряд функций Советов по приватизации, земельной реформе перешли к органам исполнительной власти. Соответственно начался отток чиновничества в пропрезидентские структуры. Немалая часть рекомендуемых председателями городский и районных Советов на сессиях снимали свои кандидатуры. Возможности Советов влиять на формирование исполнительской власти на местах строились на довольно зыбкой нормативной базе, в первую очередь на Указе президента РСФСР «О порядке назначения глав администраций» от 25 ноября 1991 года, дающего возможность обходить согласование кандидатур с Советами. Поэтому в ряде областей, например Ульяновской, областному Совету удавалось «в связи с обстановкой, сложившейся в области» убедить Президента отменить свое предыдущее решение и назначить на должность главы областной администрации кандидатуру Совета (в данном случае – собственно председателя облсовета Ю.Ф.Горячева). Однако во многих случаях, как, например, в Самарской области, где главой администрации стал К.А.Титов, назначение происходило без согласования с Советом.
Накануне принятия новой Конституции 1993 года деятельность Советов определялась законом РФ «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации». Согласно законодательству невыполнение решений областного Совета, принятых в пределах его компетенции, влекло административную ответственность должностных лиц и граждан в виде штрафа, налагаемого в судебном порядке в соответствии с действующим законодательством. Юридически Совет сохранял и другие права, имевшихся у него с советских времен- право депутатского запроса, утверждение местных бюджетов, согласования кандидатур руководителей исполнительных органов. Но на практике, с конца 1991 г. с Советами мало кто считался. Соответственно и население постепенно начало переключаться на администрации как центры реальной власти. Такие форма взаимодействия как наказы избирателей в новой системе взаимоотношений власти и общества уже не работала. Население ничего уже не могло «поручать» власти, зато по-прежнему могло просить.
У Советов был шанс, отработав свой исторический срок, вернуть России отнятое у народа не без их участия реальное местное самоуправление. Однако вместо того, чтобы подобно земствам сконцентрироваться на хозяйственных вопросах и попытаться максимально закрепить на местном уровне свои полномочия, Советы оказались втянутыми в процесс дележа центральной власти в Москве, закончившегося в октябре 1993 года расстрелом здания Верховного Совета России и ликвидацией всей системы Советов. Советы угодили в ту же яму, которую в 1917 году они выкопали земствам.
Согласно Указа Президента РФ «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» с октября 1993 года прекращалась деятельность Советов народных депутатов и их функции стали выполнять местные администрации. Была на годы свернута и общественная инициатива, а сам процесс становления местного самоуправления в России стал осуществляться на основе указов Президента и выстраиваться под исполнительную вертикаль, в первую очередь в интересах новых региональных элит во главе с губернаторами. Опыт Советов становился предметом сугубо исторического интереса.


СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ:

Морозов Б.П. Советы народных депутатов как основное звено социалистического самоуправления народа// Советы: история и современность. Материалы Всесоюзной научно-практической конференции, посвященной 80-летию первых Советов. Иваново, май 1985 г., М.,1987. с.197
Там же.
Государственный архив Саратовской области (далее- ГАСО). Ф.Р-461.Оп.3.Д.1689.Л.94.
Ленин В.И. ПСС. Т.38.С.220.
Старовойтов Н.Г. Наказы избирателей народным депутатам - институт социалистической демократии // Советы: история и современность. Материалы Всесоюзной научно-практической конференции, посвященной 80-летию первых Советов. Иваново, май 1985 г., М.,1987.с.224-225.
Государственный архив Ульяновской области (далее-ГАУО). Ф.Р-3038.Оп.5.Д.3178.Л.53.
Крыжантовская Т.И. Представительная и непосредственная демократия развития социалистического общества. Дисс.канд.философск. наук. М.,1983.-С.75-76.
ГАСО.Ф.Р-2962.Оп.1.Д.610.Л.62-63.
ГАСО. Ф.Р-3257.Оп.1.Д.1364. Л.1.
Там же. Л.3.
Российский государственный архив социально-политической истории (далее - РГАСПИ).Ф.17.Оп.149.Д.650.Л.39,40.
Государственный архив Пензенской области (далее- ГАПО).Ф.Р-2455.Оп.1.Д.752.Л.16.
ГАСО.Ф.Р-2962.Оп.1.Д.610.Л.20,21.
РГАСПИ.Ф.17.Оп.149.Д.649.Л.73,74.
РГАСПИ.Ф.17.Оп.155.Д.3139.Л.62,63.
РГАСПИ.Ф.17.Оп.155.Д.3139.Л.58,72.
РГАСПИ.Ф.17.Оп.149.Д.662.Л.195 об.
РГАСПИ.Ф.17.Оп.155.Д.3139.Л.55.
ЦДНИСО. Ф.30.Оп.57.Д.31.Л.5.
РГАСПИ.Ф.17.Оп.149.Д.649.Л.40,72.
Центр документации новейшей истории Саратовской области (далее- ЦДНИСО). Ф.3837.Оп.1.Д.39.Л.20.
РГАСПИ.Ф.17.Оп.149.Д.650.Л.40.
Там же. Л.37.
ЦДНИСО. Ф.3837.Оп.1.Д.42.Л.130.
ГАПО. Ф.Р-2038. Оп.1.Д.8146.Л.131-131 об.
ГАПО. Ф.Р-2058.Оп.1.Д.8146.Л.132-133.
ГАПО.Ф.Р-2038. Оп.1. Д.7850.Л.1.
Конституция (Основной Закон) Союза Советских Социалистических Республик. М.,1977. С.53.
Там же. Ст.93.
ГАУО.Ф.Р-1565.Оп.14.Д.526.Л.98.
РГАСПИ. Ф.17.Оп.155.Д.1380. Л.34.
Hahn .Jeffrey W. Soviet grassroots: Citizen Participation in local soviet gov Princeton. Princeton univ.press. 1988. P.81.
Кириллов Б.А. Трансформация органов государственной власти и местного самоуправления 1988-1994 г.г. Дисс.канд. ист.наук. Екатеринбург.1995. С.31.
Постовой Н.В. Местное самоуправление: история, теория, практика. М.,1995. С.111.
ЦДНИСО.Ф.3837.оп.1.Д.42.Л.49,51.
Старовойтов Н.Г. Указ соч. С.232.
Коммунист. Саратов.9 января 1980 г.
ЦДНИСО.Ф.3837.Оп.1.Д.42.Л.15.
ГАПО.Ф.Р-2038.Оп.1.Д.7229.Л.29.
ГАУО. Р. 3038.Оп.5.Д.2459.Л.64.
Там же.
ГАСПИ.Ф.17.Оп.149.Д.662.Л.42.
ГАПО.Ф.Р-453.Оп.1.Д.1506.Л.78-81.
ГАСО.Ф.Р-3129.Оп.4.Д.1154.Л.44.
ЦДНИСО.Ф.3837.Оп.1.Д.42.Л.15.
ГАСО.Ф.2962.Оп.1.Д.635.Л.24.
ГАСПИ.Ф.17.Оп.149.Д.662.Л.42.
ГАСО.Ф.Р-461.Оп.3.Д.1689.Л.94.
ГАПО.Ф.Р-2038.Оп.1.Д.7229.Л.107,108.
ГАСО.Ф.Р-3129.Оп.4.Д.1154.Л.50,59.
Рева Е.Е. История государственного и местного управления: советский период. Пенза. 1995. С.152.
В.И.Ленин. Письмо Г.Я.Сокольникову 22-28 февраля 1922 г.
Сергеев В.М. Становление демократии в России и традиция соборности. Дисс.докт.ист.наук. М.,1993.С.113.
Шарафетдинов Н.Ф. Развитие социалистического самоуправления народа в СССР в современных условиях. Дисс. канд. юр. наук. М.,1987. С.124,125.
Государственный архив Российской Федерации (далее - ГАРФ). Ф.10026.Оп.5. Д.1061.Л.6
ГАУО.Ф. Ф.634.Оп.2.Д.1277. Л.84
ГАУО.Ф. Р - 3038. Оп.5.Д. 2555. Л.28-32.
Шарафетдинов Н.Ф. Указ.соч. Л.143,144.
Горбачев М.С. Перестройка и новое мышление для нашей страны и для всего мира. М.,Политиздат. 1988. С.110.
КПСС в резолюциях и решениях съездов, конференций и пленумов ЦК. (1898 -1988). 9-е издание. М.,1989. Т.15. С.309.
РГАСПИ. Ф.17. Оп.155. Д.3139. Л.55.
XIX Всесоюзная конференция КПСС. Стенографический отчет. Т.1. М., 1988. С.53,55.
ЦДНИСО. Ф.3837.Оп.1.Д.44.Л.16.
Бобович Р.Е. Территориальное общественное самоуправление. М., 1999. С.32.
ГАУО.Ф. Р-3038.Оп.5.Д. 2792.Л.161.
ГАУО. Ф. Р-3038.Оп.5.Д. 2874.Л.68.
ГАУО.Ф.Р-3038.Оп.12. Д.30.Л.2,3.
Вишневский Б.Л. Парламентаризм по-петербуржски / Представительная власть – XXI век. Издание Государственной думы. М.,2001. С.5.
РГАСПИ.Ф.582.Оп.6.Д.15.Л.16.
Большаков С.Н. Местное самоуправление в субъекте Российской Федерации: функционирование и оптимизация деятельности. Дисс.канд.полит.наук.Спб.,2001. С.25,26. ГАСО.Ф.Р-2962. Оп.5.Д.43. Л.13.
Афанасьев И. Какой быть структуре Советов. Кто же заказывает музыку? //Коммунист.14 ноября 1990 г. С.3.
ГАУО.Ф.Р-3038.Оп.5.Д.3207.Л.45.
ГАРФ.Ф.Р-10026. Оп.12. Д.615.Л.29-35.
ГАУО.Ф.Р-3038.Оп.5.Д.3135.Л.75,76.
ГАСО.Ф.Р-3257.Оп.3.Д.42.Л.4.
ГАУО.Ф.Р-1565.Оп.14.Д.966. Л.1.
ГАРФ.Ф.10026.Оп.5.Д.491.Л.1.
ГАУО.Ф.Р.-3038.Оп.5.Д.3153.Л.42-45.
ГАСО.Ф.Р-3514.Оп.1.Д.922.Л.30.
ГАУО.Ф.Р-1565.Оп.14.Д.966.Л.1,7.
ГАУО.Ф.Р-3038.Оп.5.Д.3150.Л.31.
ГАУО.Ф.Р-3038.Оп.5.Д.3178.Л.53.
ГАУО.Ф.Р-1565.Оп.14.Д.932.Л.20.
ГАУО.Ф.Р-Р-3038.Оп.5.Д.3150.Л.19.
Этот Совет себя не оправдал.// Наше слово. Энгельс. 22 октября 1991 г.
Всероссийское совещание народных депутатов местного самоуправления (стенографический отчет).М.,1993. С.19-21.
ГАРФ. Ф.10026. Оп.12.Д.615.Л,57,86.
ГАРФ.Ф.10026.Оп.12.Д.620.Л.81.
Там же. Л.80,81.
Там же. Л.68.
ГАРФ.Ф.10026.Оп.5.Д.491.Л.12.
ГАУО.Ф.Р-3038.Оп.5.Д.3131.Л.1-8.
ГАРФ.Ф.10026.Оп.5.Д.330.Л.67.
ГАПО.Ф.Р-2038.Оп.1.Д.8146.Д.81.
 

 

Добавить комментарий

Защитный код
Обновить


Фото П.Воробьева
Наш баннер
Михаил Матвеев. Официальный сайт