Михаил Матвеев. Официальный сайт

  • Увеличить размер шрифта
  • Размер шрифта по умолчанию
  • Уменьшить размер шрифта
ГЛАВНАЯ НАУЧНЫЕ ТРУДЫ МОНОГРАФИИ И ДИССЕРТАЦИИ Докторская диссертация М.Н.Матвеева «Власть и общество в системе местного самоуправления России в 1977 - 2003 годах» – ГЛАВА VI

Докторская диссертация М.Н.Матвеева «Власть и общество в системе местного самоуправления России в 1977 - 2003 годах» – ГЛАВА VI

Печать

СОДЕРЖАНИЕ     ВВЕДЕНИЕ     ГЛАВА I     ГЛАВА II     ГЛАВА III     ГЛАВА IV     ГЛАВА V     ГЛАВА VI     ЗАКЛЮЧЕНИЕ

 

 

ГЛАВА VI. ФОРМЫ ВЗАИМООТНОШЕНИЙ ВЛАСТИ И ОБЩЕСТВА В МЕСТНОМ САМОУПРАВЛЕНИИ В 1977-2003 гг.

6.1. Отражение проблем населения в деятельности органов местной власти.

Система взаимоотношений населения и органов местного самоуправления в виде Советов народных депутатов, сложившаяся к моменту принятия Конституции СССР 1977 года, строилась на декларировании полновластия Советов как выразителей воли народа. Основным механизмом реализации столь объемной формулы власти, безусловно, были т.н. «всенародные выборы» а участие населения в жизни советского государства находило свое проявление в разветвленной и достаточно бюрократической системе учёта замечаний, предложений и инициатив в адрес власти. Наглядно связь населения с органами власти проявлялась через институты «писем, жалоб и заявлений трудящихся» и «наказов избирателей». Оба института были специфичной формой проявления т.н. советского непосредственного народовластия, поэтому их анализ в рамках единой темы взаимоотношений власти и общества кажется вполне логичным. Об отличиях стоит сказать сразу.

Как нам представляется «письма трудящихся» рассматривались советской системой в основном как совокупность проблем отдельных граждан, общественный характер которых проявлялся в повторяемости наиболее характерных вопросов, служащих индикатором работы отдельных звеньев самой системы. Квинтэссенцией же общественно-значимых инициатив были именно наказы избирателей, предполагающие развитие в русле упомянутой уже формулы «интересов всего народа» и вполне логичного для советской системы преобладания общественных интересов над личными. В рамках «общенародных интересов» расширение жилплощади отдельной советской семьи зачастую не могло быть наказом избирателей, в отличие, скажем, от строительства школы или гостиницы. Поэтому, основываясь на положении Ленина о том, что «заниматься политикой, значит рассматривать явления с массовой, а не личной точки зрения»[1], можно добавить, что в отличие от писем граждан наказы избирателей имели политическое значение.

Особенностью института наказов было также приурочивание поручений и «волеизъявления граждан» к очередным выборам Советов. Конституция 1977 года увеличила сроки полномочий Советов с 4 до 5 лет для Верховного Совета и с 2 до 2,5 лет для местных Советов. Так как наказы избирателей соотносились с народно-хозяйственными планами и бюджетами местных Советов, совпадение избирательных циклов и отчетных периодов с пятилетками кажется не случайным. Советская историография относит появление первых наказов к периоду первых Советов и ленинскому «Наказу выбираемым по заводам и полкам депутатам в Совет рабочих и солдатских депутатов», характеризуя институт наказов как проявление «формы укрепления связей Советов с избирателями, подлинно народной сущности Советского социалистического государства, последовательного и глубокого демократизма народовластия»[2]. К концу 70-х годов ХХ века сложилась объемная нормативная база, регламентирующая работу Советов народных депутатов с инициативами населения.

Одним из документов, лежащих в основе взаимоотношений власти с населением стал Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12.04.1968 года «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан», с изменениями и дополнениями, проработавший в качестве правовой основы по работе с письмами граждан на протяжении 25 лет вплоть до ликвидации Советов в 1993 году.[3] Этот Указ обязал государственные и общественные органы обеспечить условия для осуществления гражданами своего права обращаться с предложениями, заявлениями и жалобами в письменной форме. По этому Указу государственные и общественные органы должны принимать решения по предложениям, заявлениям и жалобам граждан в строго установленные сроки. В советской историографии считалось, что с появлением Указа 1968 года значительно возросла политическая активность населения, появилась законодательная база для контроля над работой государственного аппарата, ограничения бюрократизма и волокиты.[4]

Следует отметить, что и до выхода в свет Указа 1968 года значительной частью работы местных Советов, как наиболее приближенных к населению органов государственной власти, являлся разбор жалоб и заявлений граждан. Учет поступающих в советские органы писем и обращений был достаточно скрупулезно поставлен, чему свидетельствует масса документов, отложившихся в архивах. Основной показатель, используемый советскими чиновниками в отчетах - изменение числа письменных обращений граждан к соответствующему периоду прошлого года. Фиксировались также повторные обращения, коллективные, поступившие непосредственно через заявителей, либо через вышестоящие партийные и советские органы, средства массовой информации и т.д.[5]

Стандартный ежемесячный отчет районного Совета народных депутатов «о прохождении писем, жалоб и заявлений, поступивших в исполком» включал в себя 7 разделов, учитывающих статистику поступивших обращений граждан, их характер и путь поступления. Учет и статистика характера поступавших жалоб и заявлений дают развернутое представление о проблемах населения, систематизируя обращения по 25 разделам, включающие практически все сферы местной жизни: от писем о недостатках в работе организаций, предприятий, учреждений и их руководителей до просьб о прописке и трудоустройстве. Наиболее часто повторяющиеся заявления в райсоветы в 80-е годы касаются предоставления и замены жилой площади, ремонта домов, квартир и коммуникаций, благоустройства поселков, дворов и улиц.[6] Согласно статистике писем, заявлений и жалоб, поступивших в 1982 году в Чапаевский горсовет, из 485 обращений 34 касались работы предприятий и организаций, 28 – торговли и общественного питания, 112 – о благоустройстве, коммунальном и бытовом обслуживании и 233- о предоставлении жилья. По одному обращению было по вопросам работы школ, медицинском обслуживании и о трудоустройстве[7]. Всего за 1982 год в местные Советы Куйбышевской области поступило 53168 письменных обращений граждан. В том числе: по вопросам жилищного хозяйства 35,2%, коммунального хозяйства- 19,5%, обеспечения законности и охране общественного порядка- 15,2%., по вопросам торговли и общественного питания- 8%. Меньше всего (менее 1% обращений) куйбышевцев в начале 80-х интересовали вопросы культуры (0,8%) и охраны окружающей среды (0,6%)[8].

Основная работа с письмами граждан ложилась на аппарат исполкомов местных Советов: через работников аппарата проходило до 90% всех заявлений, на личном приеме был каждый третий заявитель. Иногда к проверке жалоб привлекались депутаты, 2-3 раза в год вопросы работы с письмами обсуждались на сессиях Советов.[9] В местных Советах сложилась определенная система работы с письмами и устными обращениями граждан. Как правило, письма рассматривались лично руководителями отделов исполкома, в обязательном порядке проверялись. Исполком ежеквартально рассматривал на своих заседаниях состояние работы с письмами трудящихся. По информации председателя куйбышевского горисполкома А.А.Росовского в течение 1979 года горисполком, райисполкомы и подведомственные местным Советам отделы и управления получили около 30 тыс.писем, приняли на личных приемах более 33 тыс.граждан. Почти половина (47%) заявлений касалась жилищных вопросов.[10]

Один раз в полгода- 1 января и 1 июля о рассмотрении заявлений и жалоб граждан отчитывались Комитеты народного контроля. Материалы проверок, как правило, рассматривались на заседаниях исполкома Совета. В начале 80-х годов, после принятия «Закона о народном контроле в СССР» и выхода Постановления ЦК КПСС от 17.01.80 г. обращения граждан в КНК стали более частыми. Этому способствовала разветвленная сеть групп и постов народного контроля, создаваемых по месту жительства и на производстве. Советская система реагирования власти на жалобы и обращения граждан, несмотря на определенный бюрократизм, была существенным механизмом защиты прав населения. В советские годы от «сигналов с мест», даже анонимных, чиновнику нельзя было просто отмахнуться: при прямолинейном игнорировании интересов трудящихся можно было потерять должность, а то и «партбилет на стол положить».

В январе 1983 г. Исполком Куйбышевского облсовета сообщал в Президиум Верховного Совета РСФСР, что поступившее туда ранее письмо без подписи, в котором сообщалось о злоупотреблениях служебным положением заместителем председателя Тольяттинского горисполкома товарищем Пятаевым М.Г., было проверено. При этом было установлено, что Пятаевым действительно были нарушены нормы устава дачно-строительного кооператива. В итоге проверки анонимки Постановлением Тольяттинского горкома КПСС от 07.01.1983 г. «за утрату чувства меры и партийной скромности при застройке садово-дачного участка» ему был объявлен выговор.[11]

В советской системе взаимоотношений власти и общества существовала определенная негласная иерархия тех инстанций, в которых простой гражданин при обращении мог рассчитывать на действенную помощь. Характерно, что суд, как институт защиты гражданских прав, в этой иерархии не обладал существенным значением. Помимо уже упомянутых исполкомов местных Советов и Комитетов народного контроля серьёзным влиянием обладали средства массовой информации. Их значение определялось тем, что большинство из них были органами печати советских и партийных комитетов. Поэтому публикация критических материалов, основанных на письмах граждан и результатах проверок, воспринимались не как журналистское творчество, а в качестве официального приговора, согласованного в верхах и к тому же имевшего политическое значение. Фактически так оно и было: как правило, редактор СМИ был членом соответствующего Совета и партийного комитета, согласовывая там выход в свет критических материалов.

Негативная публикация в местной прессе, не говоря уж о центральных СМИ, могла поставить крест на карьере чиновника. В ноябре 1981 года в Саратове после заметки в газете «А зима катит в глаза» сняли с работы начальника ЖЭУ-17 Фрунзенского района Е.А.Кондрашкину. С формулировкой «за формальное, бюрократическое отношение к решению жалоб и заявлений граждан, грубость при приеме посетителей и невыполнение критических замечаний газеты «Коммунист»[12]. По фельетону куйбышевского собкора газеты «Известия» Э.Кондратова «В копченом варианте», вышедшем в марте 1984 года в фондах Куйбышевского облсовета хранится целое толстое дело, из за которого сняли с работы генерального директора Куйбышевского производственного объединения рыбной промышленности В.П.Черногородцева, а также наказали массу других - вплоть до шофера Е.А.Быкова и кладовщицы Т.М.Авдониной.[13]

Из общей массы обращений в Советы почти половина поступала через партийные, государственные органы и редакции газет[14]. Наибольшим значением обладали обращения в партийные инстанции. Как известно, ст.6 Конституции СССР фактически подчиняла всю структуру государственной власти в стране КПСС. Кроме того, партийные связи пронизывали собой все предприятия и учреждения через комитеты партии. В 1979 году после заявления рабочих в обком КПСС по поводу «незаконного оформления на заводе однокомнатной квартиры для сына» был снят с работы директор Куйбышевского желатинового завода Макаров[15]. В 1985 году после обращения в ЦК КПСС группы ветеранов Великой отечественной войны «по вопросу ремонта жилья» на партийной конференции был сделан выговор председателю Куйбышевского горисполкома Г.В.Задыхину.[16]

Обращения в центр были достаточно распространенной формой, свидетельствующей, с одной стороны, об уровне доверия населения к местным властям, а с другой - о степени концентрации власти в Москве в советские годы, которую жители регионов чувствовали, и к которой многие относились как к «последней инстанции». За 1979 год и 10 месяцев 1980 года в Куйбышевский обком КПСС поступило 7280 писем, побывало на приеме 1180 человек. В то же время из области в ЦК КПСС поступало ежегодно почти в два раза больше писем, чем в обком партии: в 1979 году около 6 тысяч, в 1980 году- 5700. Практически столько же писем ежегодно из Куйбышевской области поступало в редакцию газеты «Правда», становясь предметов серьезного «разбора полетов» на местах.[17] В 1982 г. облисполком даже издал специальное решение «О письмах граждан области в редакцию газеты «Правда» о фактах неудовлетворительного содержания жилого фонда и неправильного отношения к рассмотрению жалоб по этим вопросам».[18]

Информация об огромном потоке писем в ЦК не становилась предметом гласности: статистика была засекречена вместе с протоколами областных партийных конференций, из которых запрещено было делать выписки, копии, а также ссылаться на них в открытой печати и документах. [19] Несмотря критику и самокритику за «отдельные недостатки», в т.ч. в работе с письмами и жалобами трудящихся, являвшуюся обязательным ритуалом закрытых партийных конференций и отчетов бюро обкома, ситуация оставалась прежняя: в 1985 году в ЦК КПСС от жителей Куйбышевской области поступило в полтора раза больше писем и заявлений, чем в обком партии[20].Характерно, что некоторые письма, заявления и жалобы граждан, поступавшие в партийные органы, относили к секретным документам и затем уничтожали.[21] Огромный поток жалоб и критических замечаний, содержащихся в письмах граждан в различные инстанции тем не менее не мешал советской пропагандистской машине делать витиеватый вывод, что «письма, поступающие в центральные органы, облисполком, свидетельствуют о том, что граждане горячо одобряя внешнюю и внутреннюю политику партии и правительства, проявляют в своих обращениях заботу по весьма широкому перечню вопросов»[22].

По своему характеру письма граждан в различные инстанции практически не различались - в первой половине 80-х годов минимум треть обращений касалось жилищных вопросов. Известно указание генерального секретаря ЦК КПСС Л.И. Брежнева «вопросы жилищного строительства взять под контроль и рассматривать эту работу как прямое поручение ЦК»[23]. Значительная доля жилищного фонда, существующего ныне, была создана в 70-е годы. Так, только за 10 пятилетку в Саратове было построено 350 многоквартирных дома. Однако, несмотря на то, что за семидесятые годы в Саратове жилищное строительство превысило весь жилищный фонд 60-х годов ( введено 4 млн.кв.метров жилья), в начале 80-х годов на учете для получения жилья стояло около 60 тыс. семей.[24] В Куйбышеве - 92 тыс. семей.[25] Во многих случаях многолетняя переписка граждан об улучшении жилищных условий с различными инстанциями не давала результата. Хотя были и обратные примеры.

В начале 80-х годов в г. Сызрани проживал некий товарищ Рязайкин. В течение 1979 года он написал в различные инстанции 34 письма, в 1980 г. - девять. Ему практически по всем вопросам шли на встречу. Жил он с семьей в бараке. Сначала их переселили в двухкомнатную благоустроенную квартиру, затем поменяли на трехкомнатную квартиру. Но гражданин продолжал писать, обвиняя руководство города в черствости и невнимательном отношении, т.к. в новой трехкомнатной квартире его не устраивал этаж, и не на ту сторону выходили окна[26]. Важными событиями общественной жизни в советские годы являлись партийные съезды и выборы в Верховный и местные Советы. В эти периоды, как правило, повышался уровень требовательности к руководителям исполкомов «за осуществление мер по удовлетворению законных и справедливых просьб граждан»,[27] приобретавших на фоне необходимого единодушия, политическое значение. Накануне выборов в первую очередь это было связано с формированием наказов избирателей и большим количеством встреч с населением, проводимых кандидатами в депутаты.

В сентябре 1980 года появился Указ Президиума Верховного Совета СССР «Об организации работы с наказами избирателей», направленный на укрепление связи депутатов с населением. Указ прописывал порядок оформления наказов при высказывании их на предвыборных собраниях (при обязательном одобрении наказа составом самого собрания), порядок их рассмотрения на сессии Совета, регламентировал вопросы контроля над выполнением наказов избирателей и т.д. В соответствии с разработанными правилами, в каждом из более чем 50 тысяч местных Советов была внедрена особая форма отчетности по работе с наказами избирателей, подразумевающая информацию о наличии решений соответствующих Советов о рассмотрении и принятию к исполнению наказов, полученных от избирателей и переданных из вышестоящих Советов, направлении решений Советов о наказах государственным органам, предприятиям и учреждениям, обеспечивающим их реализацию, а также постоянным комиссиям и депутатам.

Некоторое представление о системе учета наказов избирателей дают бланки наказов, представляющие собой достаточно подробный документ, с информацией по прохождению наказа от его принятия до снятия с контроля[28]. В соответствии с Положением «Об организации работы с наказами избирателей» велся учет наказов, принятых к исполнению местными Советами, выполненных и находящихся в стадии выполнения, не выполненных в установленные сроки, а также наказов, к выполнению которых еще не приступали. Данные по числу наказов учитывались в целом по району и по каждому звену Советов отдельно. Помимо статистических данных, отчетность велась по координации деятельности по выполнению наказов расположенных на территории Советов предприятий, использованию местных ресурсов и возможностей, учету наказов избирателей в разработке планов экономического и социального развития, а также бюджетов.[29] Наказы, принятые к исполнению, публиковались в печати, с указанием фамилии депутата, их внесшего на сессии, срока исполнения и исполнителя.[30] Руководители крупных предприятий вышестоящего подчинения, находящиеся на территории района, часто игнорировали решения исполкомов местных Советов по наказам избирателей в их адрес[31]. Естественно, что в противоборстве министерств и ведомств с Советами перевес происходил в пользу первых, т.к. именно от градообразующих предприятий зависел и местный бюджет и выполнение наказов избирателей .[32]

Другой зависимостью Советов была зависимость от КПСС, определяемой Конституцией СССР в качестве «руководящей и направляющей силы советского общества», «ядра политической системы», и сводящей власть Советов к формальным, исполнительским функциям.[33] В результате, по сути, параллельно существовали три системы управления – советская, партийная и ведомственная. Последняя концентрировала у себя финансы, а партийная вертикаль располагала всей реальной властью. На больших производствах парткомы имели права райкомов, а их руководители по статусу равнялись, а иногда и превосходили руководителей предприятий.[34] С учетом вышесказанного становится понятным, что реальная практика работы Советов с наказами избирателей и заявлениями граждан зачастую сводилась к переадресации их ведомствам и контролю над их реализацией по партийной линии[35]. Многие местные Советы, умело используя законодательные нормы, обеспечивали выполнение многих наказов за счет ресурсов предприятий. В 1980-1985 годах в Горьковской области местные Советы путем привлечения материальных ресурсов и средств не подчиненных им предприятий и организаций реализовали более четверти всех принятых к исполнению наказов избирателей. В Куйбышеве крупные промышленные предприятия в тот же период в соответствии с наказами избирателей передали 17,5 млн.руб. долевых средств на строительство объектов городского коммунального хозяйства.[36]

Не всегда Советам, особенно не находящимся в крупных промышленных центрах, удавалось привлечь необходимые средства. Тем не менее в период т.н. «развитого социализма» 80-х годов статистика реализации наказов избирателей местными Советами вне зависимости от их территориального нахождения повсеместно выглядит достаточно оптимистично: Саратовский облсовет,1980 год – 89,7%[37], Саратовский горсовет, 1984 год- 91%[38]: Пензенский облсовет, 1982 год- 94,2%[39], Ульяновский облсовет, 1985 год- 93%[40]. Куйбышевские местные Советы , 1981, в среднем- 75,7%.[41] На примере Ульяновской области (Таблица№ 36) видно, что статус Совета, а также отсутствие на его территории крупных промышленных предприятий-доноров местного бюджета в целом не снижало высокий % выполнения наказов (табл.36)[42].

Таблица36

Выполнение наказов избирателей в Ульяновской области (1984 г.)

Наименование Советов

Общее число наказов, принятых к исполнению

Число наказов, принятых исполнению на период полномочий Советов

Выполнено наказов (1984 год)

%

выполнения

Областной

663

582

446

76,6

Районные

1273

1266

1061

83,8

Районные г.Ульяновска

118

118

101

85,6

Городские областного подчинения

135

126

116

92,1

Городские районного подчинения

97

97

91

93,8

Поселковые

448

448

416

92,9

Сельские

2211

2211

2024

91,5

Всего

4945

4848

4255

87,8

У советской бюрократии были свои секреты достижения высоких показателей в отчетах. Наиболее характерный прием заключался в том, что в качестве «наказов избирателей» регистрировались уже включенные в план социально-экономического развития района объекты. Определенные планом «наказы» вкладывались затем для подъема КПД их выполнения в уста выступающих на предвыборных собраниях избирателей. Анализ содержания наказов избирателей в документах первой половины 80-х годов показывает, что наряду с благоустройством улиц,[43], строительством детских и спортивных площадок, ремонтом уличного освещения [44], установкой телефонов-автоматов[45], многие наказы касались строительства крупных объектов социальной сферы: дворцов культуры, школ и детских садов[46], кинотеатров,[47] бытовых комбинатов[48], аптек, поликлиник, санаториев и даже гостиниц[49]. В г. Тольятти в 1981 г. был дан наказ о строительстве 2-й очереди завода «Волгоцеммаш», а в г. Чапаевске – «об освоении Дергуновского месторождения соли как сырьевой базы завода химических удобрений»[50]. Очевидно, что подобные наказы не могли основываться на одной инициативе граждан и наверняка брались из планов социально-экономического развития на пятилетку.

Среди наказов встречались наказы о переименовании улиц (присвоении им имен героев войны, революционеров, писателей).[51] Иногда в порыве подогнать «народную инициативу» под существующие планы министерств и ведомств получались довольно курьезные наказы избирателей. Так, например, в 1981 году в г. Куйбышеве депутату Верховного Совета РСФСР Н.Д.Кузнецову был дан наказ «построить общественный туалет в районе Самарской площади»,[52] а в том же году в Пензенском областном совете народных депутатов был принят поступивший из Первомайского района наказ «начать строительство корпуса на 240 коек областной психиатрической больницы». Наказ избирателей был принят к исполнению, позволив поднять процент выполняемости наказов до 77%.[53]

Выборы в Советы разных уровней были одним из серьезнейших мероприятий власти, в период которых ее внимание к чаяниям народным резко возрастало, а сами избирательные участки превращались в пункты приема жалоб населения. В исполкомах существовала специальная система учета и составления «плана мероприятий по выполнению просьб избирателей, поступивших на избирательные участки в день выборов»[54]. Важным историческим источником, позволяющим выявить реальную ситуацию с наказами избирателей, являются протоколы встреч кандидатов в депутаты Советов народных депутатов с избирателями. Сравнительный анализ отраженных в протоколах наказов с принятыми к исполнению позволяют сделать вывод о том, что значительная часть реальных наказов избирателей отфильтровывалась еще на начальном этапе и таким образом на статистике не сказывалась.

Среди наказов избирателей, отложившихся в архивных документах, иногда встречались такие как «выполнять заветы В.И. Ленина», или «быть ближе к народу»[55], но чаще наказы требовали конкретных материальных затрат. Иногда обнаруживалось, что для их выполнения требовались средства в десятки раз большие, чем планировалось в бюджете. Из-за отсутствия капиталовложений на соответствующих сессиях Совета их отклоняли. От таких наказов избирателям не становилось легче, да и сами депутаты о казывались не в лучшем положении: обещал и не сделал.[56] Так как советская бюрократическая машина контролировала только «принятые к исполнению» наказы, учет отклоненных на предварительном этапе наказов не велся.

По мнению ряда исследователей, институт наказов во многом носил характер легитимизирующего ритуала, призванного продемонстрировать связь депутата с народом, а отнюдь не выявить и удовлетворить запросы избирателей.[57] Существующие же формы связи власти с населением не всегда адекватно вскрывали весь комплекс проблем территории. Любопытно свидетельство очевидца эксперимента, поставленного в одном из городских районных Советов в середине 80-х годов. Там было предложено депутатам вместо приема граждан по определенному графику в депутатской комнате осуществить личный обход округов. Депутаты от эксперимента отказались. Мотивация при этом была следующая: в случае обхода квартир может выявиться такое количество невыполнимых замечаний и просьб, что акция заранее будет обречена на провал. Не было принято предложение о проведении эксперимента совместно с представителями ответственных служб ЖКХ для принятия на месте оперативных решений. Тем не менее, в одном из микрорайонов Советом было проведено анкетирование населения по волнующим вопросам. Результаты активности населения превзошли ожидания. Почти каждая квартира заполнила анкету. Однако в исполкоме и среди депутатов эксперимент был оценен как неэффективный, т.к. в анкетах не было «интересных, государственных предложений», а все они касались «мелких частных вопросов» - плохое освещение подъездов, антисанитария, неудовлетворительное состояние коммуникаций и т.д.[58]

В 1981-85 годах после выхода в свет Постановления ЦК КПСС «О мерах по дальнейшему улучшению работы с письмами и предложениями трудящихся в свете решений XXVI съезда КПСС» и Постановления Совета Министров СССР №52 «О серьезных недостатках в режиме работы предприятий, организаций и учреждений, занятых обслуживанием населения» популярной формой работы Советов в качестве инструмента изучения и формирования общественного мнения стал «День открытого письма». Дни открытого письма проводились в коллективах промышленных предприятий, колхозах, совхозах, по месту жительства граждан. Мероприятия тщательно готовились, заранее вывешивалась «наглядная агитация», печатались пригласительные билеты и объявления в газетах. Чаще всего в них поднимались вопросы укрепления трудовой и производственной дисциплины, социалистической законности и правопорядка, охраны здоровья, коммунального и бытового обслуживания. В 1983 г. в селе Пестравка Куйбышевской области День открытого письма был посвящен теме «Мое село в 11 пятилетке». Накануне местным Советом было собрано с жителей села большое количество писем, ответы на которые в местном Доме культуры, где собралось около 500 сельчан, давали первый секретарь райкома КПСС, председатель райисполкома, местный начальник РОВД. Затем материалы были рассмотрены на Бюро райкома и райисполкома[59].

В ноябре 1982 года в редакции газеты «Чапаевский рабочий» был проведен День открытого письма, посвященный вопросу обеспечения жителей города водой и теплом. Дважды в месяц в газете выходила полоса, составленная по письмам читателей, публиковались постоянные рубрики «Внимание, отписка!», «По письмам читателей», «Письмо получили- отвечаем» и так далее[60]. В редакции газеты «Ленинский луч» Нефтегорского района- спецвыпуск по заявлениям и жалобам читателей. В самом областном центре- г.Куйбышеве к проведению Дней открытого письма были привлечены домовые комитеты. Во всех ЖЭУ были организованы уголки приема корреспонденции, на улицах вывесили специальные почтовые ящики и объявления. Подобные мероприятия несмотря на заформализованный характер стимулировали власть к решению наиболее острых проблем населения. Как писала о Дне открытого письма в 1983 году газета «Трудовой клич» села Приволжье - «такие встречи налагают особую моральную ответственность на руководителей перед населением».[61]

С началом «перестройки» население весьма активно включилось в реформирование системы Советов. Считалось, что теперь Советы заработают по-настоящему, что в первую очередь отразится на том, что власть четче начнет реагировать на наказы и обращения граждан, а на смену советским бюрократам и партийным чинушам придут демократические депутаты и молодые руководители, которые «все вопросы решают на месте». В духе этих ожиданий взаимоотношения населения с местными Советами стали значительно более динамичными, как следствие увеличился поток писем и заявлений граждан в исполкомы.[62] На предвыборных собраниях кандидаты впервые столкнулись с открытой критикой работы исполкомов и огромным потоком ни с кем не согласованных наказов. В городах и селах начали происходить незапланированные исполкомами собрания и сходы граждан, возникать комитеты народного самоуправления.[63] Система советского учета и анализа, лишившись показухи, начала фиксировать реальное положение дел. Выяснилось, что в некоторых районах до половины наказов избирателей являются не реализованными.[64] Не ставился депутатами вопрос о привлечении конкретных работников к ответственности за срыв выполнения решений по наказам, а постоянные комиссии Советов народных депутатов не осуществляли свои контрольные функции[65].

Не лучше дела обстояли с работой с жалобами и заявлениями граждан. В исполкомах Советов ослаб контроль за исполнением решений, принимаемым по жалобам и заявлениям граждан, срывались сроки ответов на них. «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан принято очень много постановлений и решений,- писал житель Ульяновска И.Т.Долгой М.С.Горбачеву и Б.Н.Ельцину в марте 1991 г.,- Но беда в том, что законы саботируются. Нынешнего бюрократа убеждать бесполезно. Он обладает удивительной способностью говорить одно, а делать совершенно противоположное»[66]. В принципе, подобные недостатки в работе с населением присутствовали в деятельности местных Советов и прежде. Однако теперь, благодаря гласности, информация о них становилась широко известной и вызывала открытую критику со стороны населения.

Представление о разделении полномочий депутатов и исполкомов у населения было достаточно смутное, что зачастую приводило к тому, что реализация наказов избирателей и разбор жалоб и заявлений воспринимались как единственная обязанность депутатов, оправдывающая их существование. При этом распространенным представлением о «хорошем депутате» было то, что он «занимается конкретными делами», а не «просиживает штаны на сессиях»[67]. После длительного советско-партийного руководства страной провести четкое разделение власти на исполнительную и представительную, местную и государственную было трудно не только населению, но и самим представителям власти. Поэтому в работе с наказами и обращениями граждан часто «все хватались за всё».

Анализ документов начала 90-х годов свидетельствует о практическом разрушении института наказов избирателей. Собственная экономическая база у Советов так и не сформировалась, а возможность традиционного переложения обязанностей по выполнению наказов на предприятия и ведомства в условиях нарастающего экономического кризиса резко уменьшилась. Наметившаяся приватизация и вовсе выводила предприятия из под даже номинальной власти Советов. Право депутатского запроса при контроле за выполнением наказов избирателей и критических замечаний, высказанных на сессиях превратилось в пустую формальность и все реже использовалось на практике.[68] Находящиеся в кризисе предприятия в первую очередь начали сокращать социальную сферу. Повсеместно стали закрываться детские сады, сворачиваться программы строительства жилья. В этих условиях Советы уже не в состоянии были выполнять большую часть наказов избирателей, несмотря на то, что по инерции население продолжало обращаться к депутатам по их выполнению. «Избиратели в период предвыборных кампаний усвоили, что они изберут новые Советы,- говорил в начале 90-х один из депутатов Саратовского горсовета.- И избрали их, и идут в Советы со всеми вопросами, веря, что там помогут. Рады бы, да денег нет. Наказы избирателей выполняются со скрипом. С переходом на рыночную экономику с Советами мало кто будет считаться».[69]

Передаваемые в начале 90-х годов в исполкомы наказы избирателей фиксируют значительное ухудшение уровня жизни населения, нарастающую тревогу и разочарование в результатах реформ. Большинство из них носят традиционный характер и мало отличаются от содержания наказов избирателей в 70-80 годы. В ряде регионов содержание наказов отражало свою специфику социально-экономических проблем населения. Так, например, в Пензенской области основная часть наказов, переданных в областной Совет в 1990 году, касались газификации населенных пунктов.[70] Для Ульяновской области очень остро стоял вопрос помощи предприятиям оборонной промышленности.[71] Впервые за годы советской власти среди наказов избирателей в начале 90-х годов фиксируются наказы о восстановлении церквей.[72] Значительно чаще звучит среди наказов экологическая тема.[73]

В ряде регионов появляются наказы, касающиеся национальных вопросов. Так в Саратовской области в конце 80-х – начале 90-х годов активно обсуждались проблемы восстановления немецкой автономии, вплоть до создания в ряде районов национальных сельских Советов[74]. В Ульяновской области татарское население начало выдвигать облсовету требования возврата верующим мечетей, открытия национальных школ.[75] Причем в некоторых случаях взаимоотношения населения и Советов принимают конфликтный характер, и наказы приобретают ультимативную форму резолюций, принятых на собраниях граждан.

Учитывая остро стоящие в начале 90-х годов проблемы продовольственного обеспечения населения, значительная часть наказов и обращений касается снабжения продуктами питания, организации торговых точек и магазинов. Причем в отличие от наказов 80-х годов, часто содержащих призывы закрытия на территории местных Советов торгующих алкогольными напитками магазинов[76], в начале 90-х население требует от депутатов в своих наказах «увеличить количество точек по продаже вино-водочных изделий»[77]. Не мало жалоб и писем граждан в Советы касалось деятельности коммерческих структур. Но механизма «принятия мер», подобного тому, что существовал в 80-е годы, уже не было. Снять руководителя коммерческой структуры за «бюрократическое отношение к гражданам и грубость при приеме посетителей» Совету было уже невозможно, а обкома КПСС, куда можно было нажаловаться, с 1991 года уже не существовало.

Настроения граждан передают сохранившиеся в архивных фондах письма, поступавшие с мест в Верховный Совет России. Многие из них представляли собой отклики на события в стране. Вот несколько примеров таких суждений, высказываемых в 1993 году по поводу взаимоотношений власти и общества и противостояния Советов президентской вертикали. Председателю Верховного Совета РФ Р.И.Хасбулатову пишет некто Селишев: «Депутаты до выборов, в программных заявлениях обещали улучшить жизнь простого народа, навести порядок в стране. А перед избирателями не отчитываются. Депутатское время многие проводят впустую, в свою корысть. Так присосались к Государству, блаженствуют за счет народа, не ходят на заседания, бездельничают… дисциплины и ответственности никакой нет…».[78] Сведения о ежемесячном количестве обращений граждан из региона Поволжья в Верховный Совет характеризует следующая статистика (табл. 37).[79]

Таблица 37

Сведения об обращениях граждан по региону Поволжья в Верховный Совет РФ с 1.05. по 31.05.1992 г.

Принято граждан

Получено писем

Пензенская обл.

5

130

Самарская обл.

8

236

Саратовская обл.

6

152

Ульяновская обл.

2

84

Ценным источником информации о вопросах, волновавших население в начале 90-х годов, остаются стенограммы встреч избирателей с депутатами местных Советов. На них жители интересовались у депутатов «что делать с приватизационными чеками?»,«когда будет наведен порядок с криминогенной обстановкой?», «что предпринимает Совет по пресечению разрастания «прихватизации» из госкармана лицами руководящего звена различных уровней?». Были среди вопросов и такие: «Чем занимаются в Советах депутаты, которых избиратели в глаза не видели?»[80] Отношение населения к статусу депутата и целям его деятельности характеризуют предложения такого свойства: «сократить показ фильмов, пропагандирующих насилие, жестокость, убийства на телевидении и в кинотеатрах». Или: «создать на российском телевидении нравственный канал»[81].

При этом представление самих депутатов местных Советов и населения о сути депутатской работы порою сильно отличалось. Если избиратели не проводили различия между исполнительным и законодательными органами и разными их уровнями, объединяя и всех от депутата районного Совета до президента Ельцина в единое понятие «власть», сами народные депутаты стремились по возможности оправдать свою неспособность решить огромный узел бытовых проблем своих избирателей отсутствием необходимых полномочий и некой глобальной миссией написания «правильных законов». Найти точки соприкосновения на столь встречных курсах было не просто. «Раньше я считала, что основное предназначение депутата- заниматься жалобами и наказами избирателей, -говорила в интервью местной газете депутат Энгельского горсовета в 1991 году. -Но когда сама окунулась в эту работу, то поняла, что депутаты должны решать более глобальные проблемы: как нам жить дальше. Иначе для чего же мы здесь сидим? А посмотрите, чем в основном приходится заниматься депутату: сплошные бытовые вопросы. Других проблем у избирателей нет. А что может простой депутат? Только ходить по кабинетам и стучать кулаком по столу, требуя решения своих вопросов».[82]

Начало 90-х стало кризисом во взаимоотношениях депутатов с избирателями. «Падает интерес, вера людей в народного депутата, в то, что он что-то может изменить в сегодняшней ситуации, как-то улучшить материальное положение своих избирателей. А это, в свою очередь, отражается и на активности депутатов, - отмечалось в апреле 1993 г. на Всероссийском совещании народных депутатов местного самоуправления в Москве. - Постепенно теряется связь народного депутата со своими избирателями. Депутат боится своих избирателей. Ему страшно идти на избирательный участок, потому, что сказать нечего. Наказы не выполняются: бюджеты настолько малы, что дай Бог своевременно выплачивать зарплату медикам, учителям, финансировать необходимые мероприятия». По свидетельству делегатов совещания, «чувствуя всю эту пустую работу» в некоторых областях весной 1993 г. Советы начали в массовом порядке самораспускаться.[83]

Статистика поступивших в 1993 году в Самарскую городскую администрацию обращений (всего 21100) свидетельствует, что «рейтинг тем» оставался прежним – 48% обращений было по жилищным вопросам, 21%- по коммунальному хозяйству. При этом, если сравнивать другие направления, то, при том, что общее количество обращений несколько уменьшилось, скажем, по вопросам социального обеспечения за один год (с 1992 года) количество обращений увеличилось более чем вдвое[84]. Характерный штрих отчета, сохранившегося в фондах Самарского госархива: из 3697 обращений, поступивших в администрацию напрямую, положительное решение в 1993 г. было принято только по 312. Если говорить о самом горячем вопросе- жилье- то на 1662 обращения жильем было обеспечено в Самаре в 1993 г. только 57 семей[85]. Работу власти характеризует анализ жалоб.

Показательно, что большинство обращений по установленному в администрации «горячему телефону» по вопросам ЖКХ начиналось со слов «неоднократно обращались в ЖЭУ, но мер не принимают». Анализ обращений выявил, что многие из них являлись следствием того, что власть при принятии решений не изучала общественное мнение (при выдаче разрешений на установку гаражей, киосков, магазинов и т.д.). Таким образом, проблема закладывалась изначально, а при поступлении жалоб от граждан приходилось отменять свои же решения[86]. Бедственное положение местных бюджетов с начала 90-х годов привело к повсеместному недофинансированию на 30-50% социальной сферы.[87] В 1993 году треть населения России жила ниже прожиточного уровня.[88] Разумеется, в таких условиях обращения населения к власти все больше стали носить протестный характер. Наказы избирателей касались самого насущного, а в письмах и заявлениях все чаще речь шла об элементарном выживании. В это же время впервые по России начинают прокатываться «митинги пустых кастрюль», «шахтерские бунты», «табачные» и так далее. Традиционным для советского периода бюрократизированным взаимоотношениями власти и общества через институты наказов избирателей, писем и заявлений граждан приходит на смену улица, митинг, забастовка.

Накануне принятия новой Конституции 1993 года деятельность Советов определялась законом РФ «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации». После учреждения института глав администраций в 1991-1993 годах местные Советы как орган власти в глазах населения как бы отошли на второй план. Общество четко уловило проводившуюся линию на принижение роли Советов в государственной жизни и отток чиновничества в пропрезидентские структуры. Соответственно и население постепенно начало переключаться на администрации как центры реальной власти. Такие форма взаимодействия как наказы избирателей в новой системе взаимоотношений власти и общества уже не работала. Население ничего уже не могло «поручать» власти, и лишь по-прежнему могло просить. Работа местной власти с обращениями граждан как одна из форм взаимоотношений власти и общества в системе местного самоуправления после 1993 года сохранила явную преемственность с советским периодом и по тематике обращений, и по системе учета. В 1995 году в различные органы городской власти Самары поступило 10 539 заявлений граждан. Их структура была следующей (табл.38):

Таблица 38

Количество заявлений, обращений, жалоб граждан (1995 г.)[89]

Устных обращений

Письменных

обращений

Итого

Городская администрация

1565

2756 (23%)

4321

Районные администрации

3353

2587 (53%)

5940

10539

Из 4321 обращения, поступившего в администрацию города, 1565 было принято на личном приеме руководителями, письменно поступило 2756 обращений. По сравнению с 1994 годом общее количество жалоб (а в основном все обращения являлись жалобами) несколько возросло при одновременном снижении работы начальства по личному приему граждан: (было 4171 обращение, из них через личный прием- 1611, письменно- 2560). 540 обращений было принято по так называемому «горячему телефону». Основным вопросом оставался жилищный. По нему было подано 1679 заявления, что, правда, оказалось на 279 меньше, чем в 1994 году. Возможно, это было связано с выделением за год 100 квартир для инвалидов Великой Отечественной войны. Количество вопросов по коммунальному хозяйству возросло на 86 и составило в 1995 году 1038. Основными вопросами были теплоснабжение, водоснабжение верхних этажей, самовольная установка гаражей. Особенно плохо решались вопросы по условиям проживания в ведомственных домах.

Много вопросов у горожан вызывала торговля и общественное питание. Это были жалобы на низкое качество продуктов, нарушения правил торговли, высокие цены, жалобы на работу мини-рынков и торговых киосков, заполонивших улицы города. Основными вопросами по социальной защите были обращения за материальной помощью со стороны малоимущих, инвалидов, многодетных, пенсионеров. Общую структуру обращений характеризуют табл.39,40.

Таблица 39

Количество обращений, поступивших в администрацию г. Самары (1994,1995 год)

1995

1994

динамика

Всего (без «горячего телефона»)

4321

4171

+150

Письменно

2756

2560

+196

Принято руководством

1565

1611

-56

Повторных

66

71

-5

Удовлетворено

523

540

-17

По «горячему телефону»

540

435

+105

Таблица 40

Структура обращений в администрацию г. Самара (1994,1995 гг.) по отраслям городского хозяйства

1995

1994

динамика

Жилищный вопрос

1679

1976

-279

Коммунальное хозяйство

1038

952

+86

Торговля

355

247

+108

Связь

306

279

+27

Транспорт

193

161

+32

Бытовое обслуживание

48

41

+7

Здравоохранение

44

30

+14

Социальная защита

323

341

-18

Вопросы труда

31

26

+7

Прописка

594

461

+133

Земельный вопрос

152

191

-38

Одним из показателей открытости власти являлась возможность личного приема граждан у руководства города. Другой характеристикой является процент положительных решений, принятых властью по данным обращениям. Статистику рассмотрения писем и обращений граждан на личном приеме в администрации города Самары в 1995 году характеризует табл.41[90]:

Таблица 41

Рассмотрение обращений руководством администрации г.Самара (1995 г.)

писем

Личный прием

итого

удовлетворено

Глава города

Сысуев О.Н.

189

87

276

8

Заместители

Астахов Ю.С.

131

49

180

2

Московский В.В.

119

105

234

1

Метелкин В.В.

681

249

930

93

Семченко С.Д.

158

45

203

5

Юрин В.В.

279

115

394

4

Буянов Ю.А.

312

173

495

24

Ушамирский К.М.

345

222

567

15

Симонов А.И.

172

520

692

378

Сидоренко А.В.

15

-

15

-

Приемная (Чистяков П.И.)

236

-

-236

4

Таблица 42

Рассмотрение обращений в администрациях районов г.Самары (1995 г.)

итого

удовлетворено

От участников ВОВ

Самарский

3983

1191

32

Ленинский

1000

59

164

Железнодорожный

920

197

64

Октябрьский

1503

195

98

Советский

654

137

79

Промышленный

1146

298

107

Кировский

915

172

80

Куйбышевский

510

58

17

Красноглинский

1309

384

45

всего

5940

2991

606

На активность населения оказывали влияние различные факторы, в том числе общественно-политические. Так 1996 год, ознаменовавшийся выборами президента и - в Самаре - выборами мэра города и городской Думы, был отмечен дополнительным всплеском обращений граждан, значительная часть которых приходилась на период избирательных кампаний. В общем-то, данная тенденция своеобразного «торга», или шантажа власти в период выборов была характерна и для периода советской власти. В данном же периоде, не отличающемся социальной и экономической стабильностью, жалобы граждан иногда принимали характер прямого давления. В 1996 году в администрацию Самары поступило 4844 обращения (на 523 больше, чем в 1995 г. и на 713 больше, чем в 1994 г.). Из них письменно- 3112 и на личном приеме- 1732 (через личный прием увеличилось на 167 обращения). Через администрации районов поступило 12178 обращения (в 1995 г. было 11850). Возросло количество писем, поступивших из вышестоящих органов (1995-640,1996-759), 71% из них (560 обращений)- из администрации области.

В период предвыборной кампании по выборам главы города в администрации работал «телефон доверия» и телефон общественной приемной, через которые поступило 246 обращений. Во время встреч главы города О.Н.Сысуева с избирателями, ему было передано 1401 письмо. По прежнему оставался невысоким процент положительных решений по обращениям: Из 4844 обращения в администрацию города в 1996 году, положительно было разрешено только 591. Глава города О.Н.Сысуев в 1996 году лично принял 108 человек, удовлетворительно решив 5 обращений.[91] Столь невысокий процент объяснялся в первую очередь финансовыми возможностями муниципалитетов, ибо ставящиеся вопросы, в первую очередь- выделения жилья- практически не решались. Структуру обращений в 1996 году характеризует табл. 43[92].

Таблица 43

Структура обращений граждан в органы власти г.Самары в 1996 г. по отраслям

1996

1995

Жилищный вопрос

1995 (41%)

1679

+316

Коммунальное хозяйство

988

1038

-50

Связь

393

306

+87

Транспорт

118

193

-75

Земельный вопрос

166

152

+14

Торговля

139

355

-216

Трудоустройство

63

31

+32

Здравоохранение

70

44

+26

Социальная защита

312

323

-11

Прописка

402

594

-92

Предоставление ссуд

198

-

Вообще, в период 90- годов количество обращений граждан в органы власти неизменно росло. Так, за 1997 год в адрес администрации Пензы поступило 4722 заявления (из них 3926 письменных), что превысило уровень 1996 года более чем в 2 раза. Руководитель аппарата городской администрации вице-мэр Сергей Егоров в этой связи отметил, что в связи с изменением экономической ситуации изменился характер и направленность обращений. В общем количестве жалоб доминируют заявления, связанные с жилищными проблемами и получением жилья, но их рост не носит лавинообразный характер. В то же время число вопросов, связанных, например, с проблемой землепользования, увеличилось в 1997 году в Пензе по сравнению с 1996 годом более чем в 6 раз. Та же самая тенденция прослеживалась в сфере здравоохранения, а также по вопросам обеспечения законности, правопорядка, охраны свобод и прав граждан.

По жилищному вопросу, по прежнему составляющему самую значимую часть в обращениях населения (41%) в основном поступали заявления от ветеранов Великой Отечественной войны, многодетных семей, граждан, проживающих в ветхом и аварийном жилищном фонде. «Двигался» этот вопрос очень плохо. Плохо решался вопрос и коммунальной сферы. По большинству обращений по ремонту, по которым давались обещания в 1996 году, сроки были перенесены на 1997 год. Причина была банальна- у муниципалитета не было средств.[93] Сложная ситуация с отоплением в зиму 1996-1997 года осложнялась неплатежами, приведшими к срыву пуска ведомственных котельных в Кировском и Красноглинском районах, не были подготовлены к отопительному сезону и теплотрассы. При этом следует отметить, что «родимым пятном» советской коммуналки была халатность работников этой сферы. В качестве примера можно привести ситуацию в доме на проспекте Ленина,15, произошедшую осенью 1997 года, где при ремонте, проводимом слесарями ЖЭУ-17, произошла утечка воды в коммуникациях на чердаке. Жители тут же обратились в ЖЭУ. Реакции не последовало. Жители в течение трех дней обращались в контору, и только на четвертый день «работники» вернулись в дом и перекрыли течь. За это время было затоплено три этажа и - в итоге- вместо своевременной замены пятикопеечной прокладки, жилищная контора вынуждена была делать многотысячный ремонт трех квартир[94].

Федеральный закон №154 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 года относил обращения граждан в органы местного самоуправления к формам прямого волеизъявления граждан и осуществления местного самоуправления. Согласно этому закону население реализовывало свое право, прежде называемое «наказами» в форме правотворческой инициативы и индивидуальных и коллективных обращений. К последним также относились петиции граждан, имевшие согласно уставам муниципальных образований особый порядок рассмотрения. Согласно закону население в соответствии с уставом муниципального образования имело право на правотворческую инициативу в вопросах местного значения. Согласно уставу г.Самары 1996 года правотворческая инициатива требовала 1 тысячи подписей. Та же норма содержалась в уставе г.Саратова. В Уставе г.Ульяновска необходимое количество участников правотворческой инициативы не было оговорено.

Что касается обращений граждан, 154 закон в основном повторял здесь прежнюю норму советского законодательства об обязанности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления обязаны дать ответ по существу обращений граждан в течение одного месяца. Устав г.Ульяновска в статье 21 фиксировал, что «каждое обращение жителей города должно быть зарегистрировано и рассмотрено в порядке, установленном законодательством»[95]. Аналогичная норма содержалась в статье 5.8. Устава Самары. Кроме того в ней устанавливался преимущественный порядок рассмотрения коллективных обращений жителей города (петиции) с количеством подписей не менее ста, поступивших в органы и к должностным лицам городского самоуправления.[96]

Петиция, как форма участия населения в осуществлении местного самоуправления, давала гражданам если не решение вопроса, то хотя бы гарантированное право быть услышанным. Так, согласно Положению о Самарской городской Думе и Уставу Самары независимо от запланированной повестки заседания Думы первым вопросом должно быть рассмотрение петиций жителей города, поступивших в Думу к моменту заседания и подписанных не менее чем 1 тысячью граждан. Впрочем, власть зачастую делала все, чтобы не реагировать на подобный «глас народа», списывая появление петиций в собственных стенах либо на происки политических оппонентов, либо на недопонимание населением разного рода ситуаций. В марте 2003 года в Самарскую городскую думу поступило обращение городской общественной организации «Самарский союз народного самоуправления» инициировшей в качестве народной правотворческой инициативы внесение изменений в «Правила застройки и землепользования г.Самары», предусматривающие механизм учета интересов населения при осуществлении градостроительной деятельности.[97]

Под петицией было собрано более 5 тысяч подписей жителей практически всех районов города. В соответствии с Уставом города Самары вопрос о петиции граждан должен был быть рассмотрен в первоочередном порядке на заседании 27 марта 2003 г.[98] Однако, несмотря на остроту вопроса, вызванного бездумной «уплотненной застройкой» городских кварталов и ссылки инициаторов на ст.130 Конституции РФ, гарантирующей право населению самостоятельно решать вопросы местного значения, а также статьи Градостроительного кодекса РФ, прямо указывающие на необходимость учета интересов населения при осуществлении градостроительной деятельности, а также на право граждан и общественных объединений на участие в осуществлении и принятии решений в области градостроительства, вопрос «с первого раза» в повестку заседания включен не был. В ответ на это общественность развернула пикеты, закончившиеся митингом у стен городской администрации. Чтобы хоть как-то «выпустить пар» глава города Г.С.Лиманский отменил три наиболее конфликтных постановления о строительстве, а городская дума на апрельском заседании формально рассмотрела петицию, отклонив ее почти единогласно. Поступившие летом 2003 года в Самарскую городскую думу петиции с просьбой наведения порядка на набережной (3 тысячи подписей) и против строительства дома во дворе на ул.Пятигорская,4 (1 тысяча подписей) депутаты вообще не стали рассматривать под различными предлогами.

В 2001-2002 годах в Саратове была реализована народная правотворческая инициатива, направленная на сохранение помещения, занимаемого с 1994 года региональной общественной организацией трезвости и здоровья является в небольшом особняке в центре города, периодически привлекающем внимание властей, размышляющих о его «лучшем применении». Опираясь на Устав города, общественность собрала под инициативой в защиту «трезвенников» 1511 подписей жителей города, внеся их 23.яеваря 2002 г. на рассмотрение в городскую Думу. С января по апрель между горожанами и Думой шла борьба за включение вопроса в повестку дня, сопровождавшаяся жалобами в суды, прокуратуру и привлечением внимания СМИ. В итоге солидарных действий нескольких общественных организаций Администрация города была вынуждена опубликовать в апреле 2002 г. ранее неизвестный горожанам Регламент Саратовской городской Думы, определяющий права и обязанности граждан как субъектов правотворческой инициативы, а городская Дума- рассмотреть в присутствии представителей населения на заседании 16 мая 2002 г. проект решения, внесенный в порядке народной правотворческой инициативы[99].А администрация города продлила с «трезвенниками» договор аренды на льготных условиях. [100]

Опыт реализации народных инициатив подобных самарской и саратовской, показывает, что если население организуется в продвижении действительно общественно-значимых инициатив и для защиты своих очевидных прав, оно, как правило, достигает положительного результата, пусть даже не в полном объеме. В то же время приходится констатировать, что нормативно-правовая база местного самоуправления практически не позволяет населению реализовать первую часть статьи 3 Конституции РФ: «народ осуществляет свою власть непосредственно», и реально весь свод законов направлен только на реализацию второй части положения - «… а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления». Такие формы «прямого волеизъявления» как правотворческая инициатива и петиция в реальности ни к чему не обязывали власть. С отмиранием института наказов правовая база не давала народной инициативе в ее «цивилизованных» формах возможности влиять на принятие решений властью, зачастую толкая население к показавшим большую эффективность, нежели сбор подписей, митингам, пикетам и прочим акциям протеста.

6.2. Общественное участие в органах местной власти и самоуправления.

Близкой по сути формой самоуправления, вырабатывавшей наказы избирателей и другие поручения избирателей, были собрания и сходы граждан по месту жительства. С середины 80-х годов их деятельность регулировалась «Положением об общих собраниях, сходах граждан по месту жительства в РСФСР», утвержденным Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 27 августа 1985 г.[101] В соответствии со ст.9,10 Положения, предметом ведения собраний является широкий круг вопросов политического, хозяйственного и социально-культурного строительства. Так, собрания были полномочны осуществлять выдвижение кандидатов в депутаты Советов и возбуждать вопрос об их отзыве, обсуждать проекты законов, решений местных Советов, заслуживать доклады и информации о работе Советов, исполкомов, вопросы благоустройства, сохранности жилого фонда, коммунально-бытового и иного обслуживания, организации досуга и так далее.

Сходы граждан в основном практиковались в сельской местности, в населенных пунктах на территории поселковых и сельских Советов. Вся организационная работа по их проведению осуществлялась исполкомами соответствующих Советов. Проведение сходов вносилось в перспективные и текущие планы работы исполкомов. Доклады на сходах граждан заранее готовились в исполкомах. С ними, как правило, перед «народным собранием» выступали члены исполкома, партийного комитета КПСС, руководители постоянных комиссий, предприятий, организаций, колхозов, совхозов, специалисты народного хозяйства. Проекты постановлений сходов также готовились заранее, обсуждаясь на исполкоме. Несмотря на позиционирование сходов и собраний как института прямой демократии, все ее рычаги были у исполкома. Положением об общих собраниях, сходах граждан по месту жительства в РСФСР не содержало никаких правовых гарантий их проведения в случае игнорирования исполкомом предложений населения.

Единого требования к периодичности проведения сходов не существовало, обычно сход в населенном пункте проводился один раз в полгода.[102] На сходах и собраниях населения заслушивался отчет исполнительных комитетов поселковых, сельских Советов, на них принимались социалистические обязательства на календарный год. «Речь идет на сходах о совершенно конкретных проблемах: чтобы регулярно завозились товары в магазин, чтобы вкуснее был выпекаемый хлеб, чтобы быстрее строились дороги, водозаборы, четче работал транспорт»,- читаем в одном из отчетов сельсовета.[103]

Обсуждение «отдельных граждан, ведущих антиобщественный и паразитический образ жизни» было нередким пунтом повестки схода. Вот как описывает очевидец сельский сход в Кошкинском районе Куйбышевской области в середине 80-х годов ХХ века: «На сходе досталось всем тем, кто сидел опустив головы перед гудевшим залом. Один за другим поднимались пьяницы на суд людской. Некоторые пытаются хорохорится, потом сникают. Силен он- гнев односельчан, горькие слова правды бросают они им в лицо. Ничего не таят, все вспоминают. И от этой правды ответчик не знает куда глаза прятать, куда девать руки»![104] Нередко на сходы в духе времени выносились вопросы идеологические. Так, в мае 1984 г. в поселке Смышляевка Волжского района Куйбышевской области на улице Коммунистической был проведен сход граждан на тему «Идеологические диверсии империализма на современном этапе». Как говорилось затем в отчете исполкома, необходимость проведения такого схода здесь определялась «преимуществом на этой улице граждан, участвующих в собраниях баптистов».[105]

Статистика проведения сходов скрупулезно учитывалась в исполкомах. В Борском районе Куйбышевской области в 1983-1984 годах было проведено 186 сходов, на которых присутствовало 18917 человек, было внесено 131 предложение. Основными вопросами сходов были: доклады о работе исполкомов сельсоветов (73), вопросы закупки продуктов в личных подсобных хозяйствах (44), борьба с правонарушениями (33), отчеты по выполнению наказов избирателей (12). В Большеглушицком районе в этот же период было проведено 58 сходов и собраний. В Кинель-Черкасском -258 сходов. На них рассмотрели 78 вопросов самообложения граждан, 71- закупки у населения сельхозпродукции, 38 отчетов исполкомов и 25- охраны общественного порядка. На сходах в Сызранском районе в 1983-1985 гожах нередко рассматривались вопросы экологии и охраны природы.

В соответствии с духом времени сходы граждан проводились и для обсуждения решений партийных съездов и пленумов. Так, для обсуждения решений ноябрьского, 1982 года пленума ЦК КПСС, в Ульяновской области было проведено 622 схода на которых присутствовало более 55 тыс. человек. Всего же за 1982 год и 2 месяца 1983 года в Ульяновской области было проведено 7086 сходов, на которых присутствовало 681972 человека.[106] Исполкомы внимательно отслеживали практику подготовки и проведения сходов граждан, рассматриваемых как проявление советской демократии в действии. Однако анализ документов свидетельствует, что, несмотря на атрибуты прямого народовластия, система собраний и сходов не была реальным институтом народного самоуправления во многом построенная на т.н. «обязаловке» и управляемая исполкомами местных Советов. Как правило, сход граждан проходил при хорошей явке жителей, на нем присутствовало 80-90% взрослого населения. Исполкомы принимали окончательное решение по созыву сходов и собраний, последние не имели властных полномочий.

Специфичной формой общественного самоуправления на селе, отсылающей нас к первым Советам (еще не народных депутатов, а отдельно: рабочих, крестьянских и так далее), в 80-е годы являлись Советы колхозов (районные, областные, республиканские). Согласно Положению об Областном Совете колхозов, утвержденном Решением №840 исполкома Ульяновского областного Совета народных депутатов от 20.12.1984 г. Областной Совет колхозов являлся выборным общественным органом колхозов, образованным «в целях дальнейшего развития колхозной демократии, повышения творческой активности колхозного крестьянства, коллективного обсуждения наиболее важных вопросов жизни и деятельности, обобщения опыта организации производства и выработки рекомендаций по более полному использованию резервов роста общественного хозяйства, увеличению товарного производства сельхозпродукции для обеспечения растущих потребностей населения».

Задачей Совета называлось «всемерное укрепление колхозов, последовательное проведение в жизнь выработанной коммунистической партией программы развития сельского хозяйства и социального преобразования села». Исходя из этой задачи в развитии «колхозной демократии» Совет решил руководствоваться «решениями коммунистической партии и советского правительства, постановлениями всесоюзных и республиканских съездов колхозников, республиканских, областных конференций колхозов и собраний представителей колхозов» [107]. В своей практической деятельности Совет колхозов замыкался на управление сельского хозяйства облисполкома, куда направлялись выработанные им рекомендации и предложения.

Следует признать, что система общественного самоуправления населения- домовые и уличные комитеты, собрания и сходы граждан, всевозможные общественные Советы, призванная аккумулировать народные инициативы, конкретизировать наказы депутатам, вырабатывать обращения и принимать конкретные решения по местным вопросам не стала эффективным институтом прямой демократии и работала как формальная акция. Скорее данные институты следует считать не народным самоуправлением, а формой работы местных Советов народных депутатов среди населения по месту жительства.[108]. К моменту ликвидации системы Советов в 1993 г. искусственно стимулируемая в предыдущие десятилетия система «народной демократии» в виде сходов, собраний, конференций, домовых и уличных комитетов практически сама развалилась.[109] При этом, правда, следует отметить, что в ряде случаев на смену численно-разветвленной, но формальной организации пришли малые, но активные и действительно возникшие на инициативе снизу ячейки самоуправления, иногда сохранившие прежние наименования (домовой комитет, Совет, ТОС).

Федеральный закон «Об общих принципах местного самоуправления» 1995 года сохранял собрания и сходы граждан в качестве одной из форм прямого волеизъявления граждан и их участия в местном самоуправлении. Им была посвящена статья 24 закона. На практике собрания и сходы граждан сохранились и после 1993 года, например, в 1996 году в Красноглинском районе г. Самары было организовано и прошло 5 сходов жителей.[110] В то же время как массовая форма местного самоуправления, собрания и сходы в период 1993-2003 годов себя не проявляла.В 80-е годы одной из форм, призванных приблизить работу Совета к избирателям было создание территориальных депутатских групп и постов, включающих в себя депутатов, избранных от территории в Советы различных уровней. С депутатскими группами работали в контакте различные органы общественного самоуправления- собрания по месту жительства, домовые и уличные комитеты и т.д. Работа последних, начиная с середины 80-х годов, определялось «Положением об общественных, сельских, уличных, квартальных комитетах в населенных пунктах РСФСР», утвержденным Указом Президиума Верховного Совета РСФСР 27 августа 1985 г[111]. В более ранний период нормативно-правовым актом для них было Постановление Совета Министров РСФСР и ВЦСПС от 09.08.1968 г. №548. Фактически же домовые комитеты возникли еще в период революции (известен факт, когда Владимир Ильич искал инженера-электрика через домовой комитет при местном Совете).[112]

При домовых комитетах (как правило, создаваемых на базе ЖЭУ, жилищно-эксплуатационных участков) работали общественные комиссии. Например, при ЖЭУ-18 г.Ульяновска в 1985-1987 годах в домовом комитете работали комиссия благоустройства, хозяйственно-финансовая и совет общественности (в который входили представители школ и педагогов, а также жители микрорайона) и детский клуб. Домовой комитет избирался на общих собраниях жильцов. Помимо домового комитета мог избираться Совет дома, а на общем собрании жильцов- уличный комитет.[113] При общественных пунктах охраны порядка существовали создаваемые Советами народных депутатов «примирительные комиссии», создаваемые «в целях пресечения конфликтных ситуаций по месту жительства населения». Комиссии работали по информации отделов ЗАГС и народного суда о лицах, подавших заявление о разводе. Одновременно в борьбе за сохранение советской семьи, с 1986 года информация из комиссий стала передаваться в трудовые коллективы, где к работе с супругами подключался профсоюз.[114]

Сходным институтом общественного самоуправления в годы советской власти были товарищеские суды, создаваемые при ЖЭУ и уличных комитетах. Товарищеские суды ставили своей целью примирение конфликтующих граждан и разбор мелких бытовых конфликтов, антиобщественного поведения отдельных граждан и так далее. Дважды в год отчет о работе товарищеских судов рассматривался на исполкоме соответствующего районного Совета народных депутатов. Работа товарищеских судов в условиях государственной политики СССР, направленной на жесткий контроль за жизнью граждан и пропаганду высокой морали, давал свой результат: около трети дел, рассматриваемых товарищескими судами, действительно заканчивались примирением.[115]

Система органов общественного самоуправления в СССР носила достаточно разветвленный характер. В 1985 году районах города Ульяновска действовало 50 домовых и 114 уличных комитетов, 36 советов общественности при опорных пунктах охраны правопорядка и 800 других органов общественной самодеятельности, в работе которых принимало участие свыше 40 тыс. человек. В городе было образовано 32 совета микрорайона, в основном руководимые депутатами городского и районных Советов.[116] В городе Кинеле Куйбышевской области в 1984 г. функционировало 32 общественных Совета микрорайона, 500 уличных и домовых комитетов, организовавших совместно с ЖЭУ за год 207 собраний, в которых приняло участие 24845 человека. В Октябрьском районе г. Куйбышева за 1983 год было проведено 559 общих собраний населения, охвативших почти 28 тысяч человек. [117] В Октябрьском районе Саратова в 1982 г. на общественных началах в райисполкоме, его отделах и службах работало 105 инспекторов и инструкторов. На территории района действовало 7 домовых и 15 уличных комитетов, а также 22 товарищеских суда при ЖЭУ и уличных комитетах. Работу товарищеских судов района координировал Совет товарищеских судов в составе 41 человека.

Одной из исчезнувших после ликвидации форм участия населения в деятельности власти была система комитетов народного контроля. К середине 80-х годов в органах народного контроля работало свыше 10 млн. человек[118]. Закон СССР «О народном контроле в СССР» устанавливал, что народный контроль осуществлялся органами, образуемыми Советами народных депутатов или избираемыми трудовыми коллективами. В состав комитетов народного контроля могли входить «представители государственных органов и общественных организаций, рабочие, колхозники, служащие, деятели науки и культуры, работники средств массовой информации, руководящие работники и активисты органов народного контроля»[119]. Приложение к форме №1, разработанное КНК СССР систематизировало заявления граждан по 13 направлениям , в том числе о «злоупотреблениях должностных лиц», «приписках и очковтирательстве», «о проявлениях волокиты и бюрократизма».[120]

Система комитетов народного контроля на предприятиях основывалась на работе т.н. «дозорных», объединенных в группы народного контроля. «Народные дозорные как подлинные хозяева вникают во все стороны жизни предприятия, и пользу от их вмешательства ощущают все»,- писала в 1980 г. «Пензенская правда». Впрочем, не всегда «подлинные хозяева» желали активно участвовать в работе. Так, по данным той же газеты с момента образования на ПО «ЗИФ» г.Пензы в 1976 г. Комитета народного контроля общим числом дозорных более 1 тысячи человек, к 1980 г. из 36 групп 6 бездействовало, а в 8 «еле теплилась работа». Около 60% дозорных в проверках не участвовало.[121] В то же время по данным Пензенского городского комитета народного контроля, в 1981 году в городе насчитывалось около 22 тысяч дозорных, например, в Октябрьском районе народным контролером был каждый десятый работающий.[122] За 1981 год городской комитет народного контроля рассмотрел 58 вопросов. Их структура выглядела так (табл.45).

Таблица 45

Деятельность Пензенского городского комитета народного контроля за 1981 год.[123]

Направления контроля

Рассмотрено вопросов

По всем направлениям

58

Промышленность

19

Транспорт

10

Строительство и стройиндустрия

7

Торговля и общественное питание

9

Предприятия бытового обслуживания

6

Здравоохранение

2

По экономии топливно-энергетических ресурсов

1

Контроль за работой учебных заведений

1

Как видно из представленной статистики, наибольшим вниманием народных контролеров были охвачены направления, связанные с промышленностью, транспортом и общественным питанием. О характере выявляемых нарушений свидетельствуют акты проверок, отложившиеся в фондах комитетов народного контроля. Так, проведенная в 1981 году проверка работы столовых и буфетов ряда школ г.Пензы выявила, что во многих из них завышались цены за счет недовложения продуктов, искажалась отчетность, отсутствовали необходимые для нуждающихся в лечебном питании школьников диетические продукты, а обеспеченность горячим питанием иногда не превышала 20%.[124] Акт проверки магазинов г. Пензы за 1981 год демонстрирует не только традиционный обвес и обсчет (из 13 проверенных магазинов выявлен в 8), но и состав советского товарного дефицита тех лет. Согласно проведенной проверки под прилавком в то время припрятывали (названные в акте «товарами повышенного спроса») конфеты «Загадка» и «Ананасные», грибы соленые, варенье «Черная смородина», томат-пасту, консервы овощные, топленое масло, печенье «Лимонное» и кофейный напиток «Летний»[125]. О статистике выявляемых нарушений свидетельствует табл.46.

Таблица 46

Привлечение городским КНК Пензы нарушителей к ответственности (1981 г.)[126].

Нарушения

Привлечено к ответственности (чел)

По всем нарушениям

81

Невыполнение государственных заданий и взятых социалистических обязательств

5

За бесхозяйственность и необеспечение сохранности социалистической собственности

50

За приписки и обман государства

9

За выпуск недоброкачественной продукции

15

За злоупотребление служебным положением

2

Деятельность комитетов народного контроля значительно активизировалась в годы перестройки. Это было связано как в целом с ростом активности населения, так и с установкой на «обновление социализма». В то же время экономическая и политическая реформы меняли условия такого контроля. С одной стороны- предстоящее акционирование и смена собственности (появление частной собственности) предприятий меняли контроль «народа» на контроль хозяина, с другой происходила дальнейшая профессионализация контрольных органов в части налогового контроля, контроля за экономическими преступлениями и т.д. В 1990 г. в соответствии с Постановлением Съезда народных депутатов РСФСР Комитеты народного контроля были упразднены.[127]

После 1993 года такие формы общественного участия как различные органы народного контроля, домовые и уличные комитеты не получили широкого распространения в практике местного самоуправления. Отчасти это было связано с тем, что в советские годы их активность подогревалась искусственно Советами, отчасти- потому, что дух коллективизма, присущий коммунистической идеологии советской эпохи сменился периодом 90-х . В то же время в ряде муниципалитетов, где находились активные сторонники идей самоуправления, в структуру уличных и домовых комитетов пытались вдохнуть новую жизнь. В качестве примера можно привести г.Тольятти Самарской области, где уличные и домовые комитеты действительно существовали в 90-е годы не только на бумаге.

Их работа регламентировалась специальным Положением, принятом Тольяттинской городской Думой 20 января 1999 г., в котором они определялись в качестве «первичных органов территориального общественного самоуправления». Согласно Положению домовые (дворовые) и уличные комитеты являлись составной частью структуры территориального общественного самоуправления г. Тольятти, могли быть наделены администрацией района по согласованию с органами ТОС имуществом, отдельными помещениями, имели территории, границы которых утверждались мэром города. Занимая промежуточное положение между неформальными объединениями жителей и ТОСами, комитеты помимо «своего» положения действовали на основании Положения о ТОС г. Тольятти.[128]

Отношения домовых и уличных комитетов с властью строились сверху вниз: администрации районов могли обеспечивать их имуществом и помещениями, что касается финансовой основы деятельности, то их денежные средства складывались из «скооперированных гражданами на добровольной основе». Председатель домового (уличного) комитета является выборным лицом и имел широкий перечень прав, выражаемых глаголами созывать, обращаться, запрашивать, доводить до сведения, получать, осуществлять, составлять и подписывать, направлять, оказывать содействие, предлагать, информировать, согласовывать и так далее. В этом перечне председатель комитета чем-то напоминал дореволюционного дворника, который помимо метлы имел свисток и мог в случае чего вызвать полицию. Перечень прав председателя был огромным (отсортированный в положении по алфавиту он доходил до буквы «т», не считая шести пунктов по которым он «осуществлял контроль») и по своей направленности сочетал представление интересов населения по отношению к власти с представлением интересов власти по отношению к населению. Будучи близкой к ТОСам формой общественного участия населения в местном самоуправлении, домовые и уличные комитеты в период 1993-2003 годов все-таки не получили такого развития как в советские годы и чаще всего существовали на бумаге, уступая ТОСам и в количестве, и в качестве работы.

Причиной появления ТОСов на исходе советской власти в конце 80-х-начале 90-х годов было пробуждение народной инициативы с одной стороны и социально-экономический кризис, заставляющий население объединяться для отстаивания своих прав, в первую очередь в коммунальной сфере. Принципиальным отличием системы ТОСов от института домовых и уличных комитетов, Советов, собраний и т.п. несмотря на определенную преемственность было практически полное отсутствие в их создании уже инициативы «сверху» от исполкомов и администраций. Скорее их можно было сравнить с домовыми и уличными комитетами революции и первых лет советской власти, с их энергией и стремлением к самоуправлению.

Законодательной основой закрепления системы территориального общественного самоуправления в РСФСР стал Закон о местном самоуправлении в РСФСР №1550 от 6 июля 1991 г. Статьи 80-84 указанного закона определяли способ формирования ТОСов, их полномочия и экономическую основу. В соответствии с ней система территориального общественного самоуправления населения включала в себя общие собрания (сходы), конференции граждан, местные референдумы, иные формы непосредственной демократии; органы территориального общественного самоуправления населения (советы или комитеты микрорайонов, жилищных комплексов, поселков, сельских населенных пунктов), а также иные органы самоуправления по месту жительства (советы или комитеты улиц, кварталов, домов и тому подобное).

Экономическая деятельность ТОСов, определяемая законом о местном самоуправлении в РСФСР, была достаточно объемной и в случае практической реализации могла бы существенно перераспределить власть на местах от советской бюрократии к населению. Однако власть не спешила делиться ресурсами, муниципальной собственностью с создаваемыми населением органами территориального самоуправления. В некоторых случаях ТОСы превращались (как в Саратове, Тольятти) в оппонирующее чиновникам общественные движения[129], в иных (как в Самаре) – в придаток местных районных администраций, продолжение традиций советских домовых комитетов. В любом случае, несмотря на закон 1991 г. в советской практике органы территориального общественного самоуправления своего реального развития не получили.

В конце 80-х- начале 90-х годов ХХ века деятельность ТОСов осуществлялась в форме комитетов (Советов) общественного самоуправления микрорайонов (КОСМ,СОСМ). Процесс создания комитетов общественного самоуправления, никем не регулируемый на начальном этапе, обуславливался исключительно местной спецификой, активностью населения, развития в нем идей самоуправления и практически не имел линейной зависимости от размера населенного пункта, его статуса и так далее. По данным подкомитета по развитию общественного самоуправления Верховного Совета РСФСР статистика образования КОСМ по ряду городов в 1992 г. была следующей (табл.44):

Таблица 44

Число КОСМ по ряду городов России (март 1992 г.)[130]

Город

Образовано КОСМ

Самара

11

Саратов

16

Пенза

3

Ульяновск

-

Таганрог

65

Тольятти

30

Нижний Новгород

1

В тоже время, несмотря на очевидную перспективность новой организации общественного самоуправления для развития местного самоуправления в России в целом, с начала 90-х годов в истории территориального общественного самоуправления началась борьба двух тенденций: одна из них сводила ТОСы к общественным организациям, другая видела в них низовое звено органов местного самоуправления. Разгром Советов в 1993 году знаменовал собой резкое усиление исполнительской вертикали с одновременной приостановкой «советского» эксперимента по ТОСам. В итоге территориальное общественное самоуправление фактически «выпало» их системы власти на местах, оказавшись вне правового поля. В то же время реально работающие ТОСы отчасти заполнили собой образовавшийся после ликвидации райсоветов вакуум: депутатами формируемых в 1994-96 гг. городских Дум нередко оказывались лидеры территориального общественного самоуправления.

Федеральный закон «Об общих принципах местного самоуправления» 1995 года включил территориальное общественное самоуправление граждан в качестве одной из форм прямого волеизъявления граждан и их участия в местном самоуправлении. Ему была посвящена статья 27 закона. В ряде регионов местное законодательство опередило федеральное. Так в Самаре Временное положение «О территориальном общественном самоуправлении в г. Самаре» было принято городской думой еще в декабре 1994 года. Согласно нему территориальное общественное самоуправление населения (ТОС) являлось частью системы местного самоуправления, формой организации граждан для самостоятельного решения вопросов местного значения на определенной территории. Самарское положение определяло, что первичным органом самоуправления населения по месту жительства могли быть домовые, уличные, квартальные советы или комитеты самоуправления, органы жилищных товариществ, ЖСК и других некоммерческих, общественных организаций граждан по месту жительства с согласия членов этих организаций. Положение определяло, что финансовые ресурсы ТОС состоят из собственных и заемных средств, передаваемых им городской и районной администрациями, городской Думой.

Борьба за статус ТОСов, развернувшаяся в 90-е годы, носила принципиальный характер для судьбы местного самоуправления России. Муниципальные чиновники быстро поняли, что превращение ТОСов в органы местного самоуправления – со своим бюджетом, выборным ( и следовательно подотчетным и подконтрольным населению) руководством, правом владения и распоряжения имуществом и землей на их территории- серьезно подрывает их власть, постаравшись сделать все, чтобы статус ТОСа не вышел за пределы общественного штаба по проведению субботников. Противоречивость природы ТОСов имела отчасти правовые причины: они были как бы рождены дважды. В первый раз, по закону о местном самоуправлении в РФ 1991 года, ТОСы наделялись общественными основами, закон же 1995 года породил надежды на их превращение в органы власти. Дискуссия о природе ТОСов достигла апогея в 2001 году, когда были проведены парламентские слушания «Правовое регулирование территориального общественного самоуправления».

Слушания были организованы как площадка обсуждения проекта закона «Об общих принципах территориального общественного самоуправления», безуспешно продвигаемого в Госдуме группой депутатов во главе с В.Н.Федотовым. В общих чертах идея Федотова заключалась в том, что ТОСы являются национальной особенностью России и именно они должны стать полноценным третьим уровнем власти, так как муниципалитеты есть не органы самоуправления, а всего лишь проводники федерального и регионального уровней власти.[131] Однако, разногласия участников слушаний были так велики, что организаторы отказались от принятия итоговой резолюции. В итоге двойственность положения ТОСов к реформе 2003 года так и не была преодолена.

6.3. Власть, общество, партии и общественные движения в политическом взаимодействии в системе местного самоуправления.

Партийное вмешательство в деятельность органов местной власти в период СССР носило тотальный характер и основывалось на конституционной норме знаменитой шестой статьи. КПСС по сути дела руководила деятельностью Советов, а партийные комитеты подменяли собою советскую власть. Важнейшие решения принимались не на сессиях Советов и не на заседаниях исполкомов, а в райкомах, горкомах и обкомах партии. Учитывая то, что среди руководителей Советов и исполкомов практически не было беспартийных (то есть все были членами коммунистической партии), решения проводились «по партийной линии» формально не затрагивая самостоятельность местных Советов. «Суть партийного руководства, как не раз говорил В. И. Ленин, - прозвучало на съезде из уст Л.И.Брежнева,- это подбор людей и проверка исполнения»[132]. К началу 80-х годов почти каждый второй советский депутат являлся членом КПСС. Разумеется, такая столь высокая степень партийности выборных органов государственной власти и местного управления позволяла КПСС полностью контролировать принятие любых решений в Советах. В духе времени считалось, что «партийное руководство- высшее проявление власти народа, отражающее интересы трудящихся в построении коммунистического общества»[133].

Внимание партии к народу и, как следствие, усиление обращений граждан, минуя Советы, в партийные инстанции, усиливались в период партийных съездов и выборов в Верховный и местные Советы. В это время повышался уровень требовательности к руководителям исполкомов «за осуществление мер по удовлетворению законных и справедливых просьб граждан»,[134] приобретавших на фоне необходимого единодушия, важное политическое значение. При этом партийное руководство Советами далеко не всегда приводило к тем целям, которые декларировались. По признанию самих партийных руководителей у многих проводимых ими мероприятий КПД был не велик» и просматривался парадный «верхушечный» стиль, проявлявший себя по принципу «затухающей волны», при которой «девятый вал на уровне областных организаций и почти полный штиль в трудовых коллективах, в цехе, бригаде».[135]

В период «перестройки» 1985-1990 годов реформирование Советов проводилось при сохранении руководящей роли КПСС, закрепленной в статье 6 Конституции СССР. При этом развитие «гласности» способствовало выходу из тени гигантского клубка проблем, о которых раньше советские люди говорили разве что на кухне. Ожидания демократических перемен и реальное ослабление цензуры привели к всплеску активности населения и росту критических замечаний в адрес власти. По мнению В.Я.Гельмана «… в реальной системе управления последних десятилетий региональные комитеты КПСС, помимо выполнения чисто идеологических функций, играли роль механизма согласования интересов, стабилизатора обстановки и коллективного лоббиста региона в центре (т.е. строго говоря, делали то, чем занимаются федеральные и региональные депутаты). Безусловно, эта система отвергала ярких лидеров и новаторские идеи (и в этом смысле препятствовала модернизации), но и не допускала явных сбоев в системе исполнительной власти»[136].

Основополагающим механизмом в системе взаимоотношений власти и общества являются выборы. По Конституции СССР выборы депутатов во все Советы народных депутатов производились на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. На деле выборы депутатов в СССР находились под жестким контролем всей государственной машины во главе с КПСС и являли собой специфическое явление управляемой демократии. Нигде, ни в одном законе не было написано, что выборы являются безальтернативными. Но в избирательном списке всегда был только один кандидат, заранее прошедший через партийно-советское сито и безальтернативно рекомендованный сверху соответствующему коллективу или организации для «выдвижения». Несмотря на то, что согласно статье 99 Конституции СССР контроль за волеизъявлением граждан не допускался, каждый раз на выходе «происходило чудо» и депутатские мандаты получал один и тот же процент рабочих, колхозников, женщин, молодежи, беспартийных и т.д.

«Голосование у нас тайное,- делился с корреспондентом саратовской газеты «Коммунист» на выборах Советов 24 февраля 1980 г. бригадир плотников треста №1 «Саратовхимтяжстрой» В.А.Дворецкий,- но я не скрою: моя семья выразила полное доверие народным кандидатам. Сколько же делает наше государство, чтобы год от года людям жилось все лучше!». Ему вторила студентка педагогического института Ирина Исаева, зачем-то пришедшая на избирательный участок вместе с родителями за час до его открытия. А слесарь-сборщик авиационного завода И.И.Жигулин сообщил, что «радостью в сердцах людей отозвалась яркая, глубоко содержательная речь Генерального секретаря ЦК КПСС товарища Л.И.Брежнева перед избирателями Бауманского округа Москвы», которую он слушал по радио накануне выборов. «Ощущение такое, будто и я присоединился к прозвучавшей после речи Леонида Ильича овации,- поделился слесарь газете.- И вот только что проголосовал за наших кандидатов. Тем самым и выразил свою полную поддержку политики партии». Стоит ли говорить, что при столь высоком энтузиазме и воодушевлении к двум часам дня на выборах 24 февраля проголосовало почти 100% саратовцев.[137]

Советская избирательная система продолжала работать без сбоев практически до начала 90-х, выдавая результаты, которые западные советологи в то же время и называли «крайней степенью лицемерия»[138], считая, что «само применение слова «выборы» к советской процедуре наносит семантическое насилие этому термину»[139]. В качестве иллюстрации того, что шокировало западных исследователей, приведем типичную цитату из советского отчета о результатах выборов в Верховные Советы союзных и автономных республик и в местные Советы народных депутатов, состоявшихся в феврале 1985 г.: «В выборах приняло участие более 185 млн. избирателей, т.е. 99,98%. За кандидатов в депутаты нерушимого блока коммунистов и беспартийных проголосовало 99,93% избирателей»[140]. Подобные результаты повторялись из года в год.

Безусловно, политические взаимоотношения власти и общества в СССР невозможно анализировать вне контекста взаимоотношений КПСС и Советов. Политические и идеологические институты- выборы, референдумы (весьма распространенные в последний период советской власти), общественные движения – все они в значительной мере были подвержены влиянию со стороны власти. Партийные органы жестко контролировали состояние «общественно-политической работы» среди населения, которая в иерархии направлений работы исполкомов Советов и партийных комитетов была едва ли не главная. О масштабах и обстоятельности политической работы власти с населением можно судить по типовой справке «О состоянии массово-политической работы среди населения по местожительству в Волжском районе г.Саратова за 1978-1980 годы», отложившейся в фондах Саратовского горкома КПСС.[141] В соответствии с постановлением ЦК КПСС «О роли устной политической агитации в выполнении решений XXV съезда КПСС» в конце 70-х годов в районе была проведена масштабная социально-территориальная «инвентаризация», составлены социальные паспорта микрорайонов и района в целом[142], уточнены списки проживающих, составлены планы «идейно-воспитательной работы» с ними.

Территория района была разбита на 16 микрорайонов с населением от 5 до 6 тысяч человек, или 1,5-2 тысячи семей. За каждым из микрорайонов были закреплены первичные партийные организации, замкнутые на головную парторганизацию. Массово-политическую работу среди населения в районе в 1980 г. вели 2483 агитатора, в том числе по месту жительства - 1851 человек[143]. Все агитаторы были объединены в 95 «агитколлективов», среди них 33 - по мес­ту работы и 62 - по месту жительства. В районе был установлен единый день «выхода агитаторов к населе­нию» - третья пятница каждого месяца. По данным Саратовского горкома КПСС в каждом таком коллективном выходе участвовало 1200 агитаторов, за 1978-80 г. ими было проведено 5 тысяч бесед, охвачено слушателей свыше 25 тысяч человек.[144]

Помимо вышеназванной сети агитаторов и докладчиков, в районе существовало 113 лекториев (из низ 12 постоянно действующих по проблемам международной жизни, нравственного воспитания и «актуальным проблемам современности в свете решений XXV съезда КПСС), работавших по месту жительства в домоуправлениях, общежитиях, клубах, домах культуры. В год сеть районных лекториев проводила около 600 лекций, охватывая около 16-17 тысяч человек.[145]

В условиях отсутствия предвыборной конкуренции кандидатов агитационная работа вплоть до конца 80-х годов носила характер формального ритуала. Первыми реальными альтернативными выборами в СССР были выборы 4 марта 1990 года. На них впервые кандидаты КПСС столкнулись с независимыми конкурентами, а агитация- с контрагитацией. Партия оказалась к такому повороту событий не готова. Как сообщал в ходе предвыборной кампании 1990 г. заведующий идеологическим отделом Саратовского обкома КПСС В.Шмаков «многие партийные комитеты растерялись и часто даже не успевали возглавить предвыборные мероприятия, проявляя приверженность старым подходам, понадеялись на автоматизм в получения доверия избирателей». Причины провала «кандидатов власти» парткомы видели в «неудовлетворенности народа темпами перестроечных процессов» и «переносе негативных оценок деятельности и поведения отдельных коммунистов или их групп на партию в целом».[146]

Опыт первой альтернативной избирательной кампании 1990 года внимательно изучался в комитетах КПСС. Было выявлено, что при выборе кандидата советский избиратель в первую очередь руководствуется его программой и личными качествами. Реагируя на меняющиеся условия, ЦК КПСС выработал специальные рекомендации по организации агитационной работы, разослав их по партийным комитетам. Одной из форм организации предвыборной кампании ЦК КПСС было рекомендовано создание общественно-политических центров, «на базе которых могут действовать партийные комитеты и кандидаты в народные депутаты, группы поддержки, доверенные лица», т.е. фактически речь шла о создании предвыборных штабов. При этом было признано необходимым создание не общего агитационного коллектива, а отдельных групп поддержки для каждого кандидата на базе коллективов, его выдвинувших.

Так как следующие после 1990 года выборы в местные Советы должны были пройти только в марте 1995 года, пик информационно-агитационной борьбы в России начала 90-х пришелся на референдумы 1991-1993 годов. Референдум 1991 года о сохранении СССР, несмотря на эмоциональный накал нарождающейся оппозиции, видящей в борьбе с «империей зла» движение к демократии и свободе, прошел относительно спокойно. Агитация малочисленных «антисоветчиков» против СССР носила, скорее, характер политической провокации, нежели серьезной кампании, воспринимаясь населением с любопытством, но без понимания. Если результат референдума 17 марта 1991 года в целом продемонстрировал единство народа и власти, то, скажем, референдум 25 апреля 1993 года (о доверии президенту Б.Н.Ельцину), свидетельствовал о расколе не только между властью и обществом, но и внутри самой власти.[147]

Механизмы выборов и отношение к ним населения принципиально изменились после 1993 года. Во- первых, серьезно ослаб административный ресурс, работающий на сами выборы как институт, т.е. на явку. Вместе с ресурсом пропал и энтузиазм, характерный для времен перестройки. Все это привело к тому, что явка на муниципальные и даже федеральные выборы в середине 90-х годов рухнула до 30-40%. Одним из факторов настроений в обществе стало разочарование граждан в возможности что либо изменить в своей судьбе с помощью выборов и политики вообще, а также недоверие к кандидатам, слишком быстро забывающим свои предвыборные обещания. За счет изменения законодательства- резкого укрупнения избирательных округов и сокращения числа депутатов (например, состав представительного органа городского самоуправления Самары от Совета к Думе был сокращен с 250 до 18 депутатов), избирательные кампании стали значительно (почти в 20 раз) «дороже», в прямом смысле слова. Исходя из этого, резко сократился слой независимых политиков, реально представляющих избирателей и имеющих возможность отстаивать собственную позицию. В то же время вырос слой тех, за кем стоял либо денежный, либо административный ресурс.

В период 1994-1995 годов схема выдвижения кандидатов была различной и регулировалась Указом президента от 26 октября 1993 года №1760 «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации». Практически повсеместно с теми или иными модификациями она предполагала инициативный сбор того или иного количества подписей (обычно от 1 до 5% от общей численности избирателей округа. Важнейшими из местных выборов в период 1993-2003 годов были выборы мэров городов (глав муниципальных образований). Их принципиальным отличием от предыдущего периода было почти повсеместное введение схемы всенародного избрания глав местного самоуправления. И хотя ее демократизм вызывает сомнения у ряда экспертов (учитывая манипулятивную составляющую победы на «свободных выборах»[148]), прямые выборы власти серьезно повышали уровень гражданского самоуважения населения.

По наблюдению экспертов одним из побочных эффектов десоветизации, в полной силе проявившихся на муниципальных выборах 90-х стал конфликт внутри исполнительной власти. Избирательные кампании в органы местного самоуправления, проходящие в период действия 154 федерального закона (1995-2003 гг.), мало способствовали складыванию устойчивой системы естественной ротации кадров, при которой их источником являлась оценка работы власти избирателями. Скорее можно было говорить о том, что местные выборы являлись полем битвы между элитами, одной из стандартных схем противостояния которых являлось противостояние команд мэров и губернаторов.

Альтернативой «системным» формам диалога власти и общества в системе местного самоуправления, как выборы, являлись акции протеста, массово появившиеся в конце 80-х годов, когда впервые за долгие годы открыто появляется оппозиция, происходят несанкционированные собрания и митинги, проходят акции протеста. Начальное движение протеста в конце 80-х годов носило исключительно политический характер: это были митинги, отчаянные выступления рвущих партбилеты «неформалов», расклейка написанных от руки листовок против КПСС. Акции политического протеста в конце 80-х годов были значительно заметнее экономических. Взаимоотношения между обществом и властью в форме различных акций протеста носили различный контекст: политический, экономический, экологический, антивоенный, бытовой, существенно отличаясь по формам и участвующим в нем силам.

1988 год стал годом расцвета дискуссионных клубов и «неформального» движения, поддержанного народом в устремлении повергнуть всесилие бюрократии. Это движение проходило под знаменами перестройки. В Самарской области «неформальное движение» родилось в связи с выборами делегатов на XIX партконференцию КПСС. В конце мая 1988 г. на партсобрании в институте культуры коммунисты позволили себе небывалую вольность - критику всесильного первого секретаря обкома КПСС Е.Ф.Муравьева, выдвинутого делегатом на Всесоюзную партконференцию. Затем аналогичные собрания прошли и в других трудовых коллективах, где пошли дальше и было выдвинуто предложение не избирать Муравьева делегатом. Стихийно возникшие на предприятиях и в вузах города инициативные группы стали собирать подписи «против Муравьева». 22 июня, накануне областной конференции КПСС, избиравшей делегатов от области на Всесоюзную конференцию, на центральной площади Куйбышева состоялся митинг, собравший около 20 тысяч участников под лозунгом «Перестройке - да, Муравьеву - нет!». Катализатором «антимуравьевского возмущения» стала информация о получении первым секретарем обкома роскошной по тем временам четырехкомнатной квартиры в только что построенном «обкомовском доме» на ул. Вилоновской, 1 (с тех пор называемым в народе «муравейником»). Муравьев на партконференцию все-таки поехал. Тогда спустя месяц, 22 июля, под прежними лозунгами на площадь им. Куйбышева вышли уже 50 000 человек. Через несколько дней пленум Куйбышевского обкома КПСС проводил Е.Ф.Муравьева на заслуженный отдых, а на посту первого секретаря обкома его сменил присланный из Москвы и считавшийся более либеральным Афониным[149].

На рубеже 80-90-х гг. в самарском протестном движении на смену организованным «неформалами» митингам с их общеполитическими лозунгами приходят стихийные выступления рабочих различных промышленных предприятий: забастовки и кратковременные остановки производства, вызванные несправедливым распределением зарплаты. Из серии рабочих конфликтов постепенно развилось целое движение, структурировавшееся в 1990-1991 гг. в деятельность Самарского городского стачкома во главе с Г.З.Исаевым, развивающих на текущем этапе начала 90-х идеи классовой борьбы на основе неомарксистских идей своего товарища А.Разлацкого, с которым он в брежневские времена отбывал срок за «антисоветскую деятельность».

В 1990 и 1991 годах городскому стачкому удавалось провести несколько митингов, самым заметным из которых был организованный 25 ноября 1990 г. совместно с социалистической партией, Конфедерацией анархо-синдикалистов и партией «зеленых» митинг, посвященный защите прав трудящихся.

Лозунги, под которыми проходили рабочие митинги и забастовки в начале 90-х в различных регионах были схожими. Так, в марте 1992 года на одном из крупнейших промышленных предприятий Пензы - заводе им. Фрунзе несколько сот рабочих и служащих провели митинг в связи с 30-процентным сокращением штатов завода. Манифестанты потребовали поставить под контроль рабочих акционирование предприятия и провести общезаводскую конференцию с обязательным приглашением журналистов. Во многих предприятиях Пензы в 1991-92 годах зарплата выдавалась исключительно «через забастовку». При этом снижение уровня жизни и введение тотальной талонной системы множило протестные настроения среди жителей области.[150]

Митинговая активность в Саратове вспыхнула в феврале 1990 г., когда в городе прошла серия несанкционированных предвыборных митингов, заявленных как «встречи избирателей с кандидатами». Митинги прошли под лозунгами: «Не доверяем избирательной комиссии!», «Нет выборам без выбора!» и «Долой бюрократов!»[151]. Обком КПСС реагировал на митинги «демократов» организацией контрмитингов, на которых из сельских районов автобусами подвозили участников[152]. Вскоре после митингов на главной площади Саратова появился постоянный пикет, получивший название «Палатка свободы». Поводом к ее созданию стала голодовка фермера Трофимова, который требовал прекратить покушения со стороны местных властей на полученную им землю. Акция длилась около двадцати дней и завершилась победой Трофимова. Палатка, в которой он провел большую часть этого времени, осталась на месте. Весной 1991 года палатка была заменена на металлический киоск, в котором стала продаваться оппозиционная пресса и появилась «доска гласности», рядом с которой шел постоянный мини-митинг местных «неформалов».

Спецификой протестного движения 1990-1991 годов было то, что в этот период население России еще не связывало провалы экономической политики с деятельностью именно российского руководства, и все недовольство обращалось против союзного руководства во главе с М.С.Горбачевым. Именно этим объясняются политические лозунги большинства протестных акций того времени. При этом реальный протест населения резко контрастировал со сценарием политических акций. В самом начале августа 1991 года в Саратове произошел первый «сахарный бунт». Возник он в очереди получателей сахара по талонам на вторые сутки ожидания завоза этого продукта в один из центральных гастрономов города, расположенный на проспекте Ленина (ныне - ул.Московская). После того, как стало ясно, что и на вторые сутки сахар давать, скорее всего, не начнут, очередь просто развернулась поперек проспекта и перекрыла движение транспорта, в том числе- автобусных и троллейбусных маршрутов. Через несколько часов прибывшие представители горисполкома умиротворили очередь, сообщив о немедленном завозе сахара в магазин. После этого подобные бунты - как правило, «сахарные» и «водочные» стали принимать все более массовый характер, став одним из обычных элементов повседневной жизни [153].

В феврале 1992 года в Пензе, на Советской площади, прошел «митинг пустых кастрюль». Организованный движением «Демократическая Россия», он быстро «сбился с курса» поддержки Б.Н.Ельцина и прошел под лозунгами: «Долой мафиозное правительство Гайдара!», «Ельцин- обманщик!», «Гайдар! Ты- мальчиш-плохиш. Мы не пойдем за тобой в твое проклятое буржуинство!»[154] 1992 год знаменовал собой в протестном движении переход от «демократических митингов» (многие из которых были не митингами протеста, а митингами в поддержку реформ и Б.Н.Ельцина) к «антидемократическим», протестным, питаемым разворачивающимся в стране экономическим кризисом и противостоянием властей. Рост рабочего движения вызывал у власти напряжение, на сессиях Советов стали звучать опасения, что если власти «не начнут работать на людей», трудовые коллективы «сметут нас вместе с исполнительной властью».[155]

Появившись в конце 80-х годов, как отражение начатой на фоне политического и экономического кризиса демократизации, протестное движение как форма «послания» общества к власти, прошло ряд этапов, иногда пересекающихся, различных по движущим силам и направленности акций (табл.47).

Таблица 47

Этапы и движущие силы протестного движения (1988-2003).

Период

Движущие силы (организаторы)

Социальные группы

участников

Направленность (лозунги)

1988-1990

«неформальное движение»

«неформалы», «народные фронты»,

дискуссионные политклубы

Интеллигенция, студенчество

Против КПСС и партноменклатуры, в поддержку демократии, перестройки и гласности

1989-1991

«демократическое движение»

«демократы»

Интеллигенция,

Рабочий класс,

Депутаты обновленных Советов

В поддержку Б.Н.Ельцина

1990-1991

«рабочее движение»

стачкомы

рабочие

За справедливое распределение зарплаты, учет интересов трудовых коллективов при разгосударствлении предприятий, против снижения уровня жизни.

1991

«бунты товарного дефицита»

стихийные

Рабочие, домохозяйки

«табачные», «сахарные», «водочные» бунты

1992-1993

«движение противостояния»

Советы и коммунисты,

Администрации и «Демократическая Россия»

Работники органов власти

В поддержку (или против) Советов, Б.Н.Ельцина, проводимых реформ

1992-2003

«движение оппозиции»

Коммунисты, профсоюзы

Рабочие, пенсионеры

Против проводимых правительством реформ, снижения уровня жизни

1995-1998

«забастовочное рабочее движение»

Стачкомы, профсоюзы

Рабочие, ( в т.ч.шахтеры)

Требования выплаты задержанной зарплаты

Политический и экономический протест, переплетаясь, в сумме давали в 90-е годы резкий рост оппозиционных власти настроений. Протестные настроения стали питательной средой левых партий, в первую очередь КПРФ. К 1995-1996 годам в обществе обозначился раскол, традиционно воспринимаемый как оппозиция «коммунистов» и «демократов», но носивший более глубинный характер консервативного и реформистского начал в истории России. В период федеральных и региональных (выборы губернаторов, мэров городов) избирательных кампаний протестная активность населения резко усиливалась. В 1996 году таким резонатором являлись выборы президента России, ставшие мощной сшибкой коммунистов во главе с Г.А.Зюгановым и резко потерявшим авторитет после расстрела Верховного Совета Б.Н.Ельциным. Объективной основой акций протеста являлся экономический кризис.

Следует отметить, что протестная активность населения к концу 90-х годов заметно уменьшилась. Участников акций протеста можно было разделить на две части: «профессиональные протестанты», состоящие из актива КПРФ, НПСР, профсоюзов и начавших примыкать к ним в начале 2000-х годов молодежных радикальных организаций, чаще всего левого толка- РНЕ, НБП, ННП, «Союза коммунистической молодежи» и так далее, игравших в протестном движении после 1993 года роль дрожжей и «случайных протестантов», выходящих на акции протеста под влиянием конкретного случая или собственной ситуации (задержка заработной платы, конфликт с конкретным представителем власти или работодателем, ущемление прав в сфере ЖКХ или иной так далее). Партии в России никогда не оставляли без внимания органы местного самоуправления. Во многом это связано с той ролью, которую играет местное самоуправление в системе власти, будучи самым приближенным к населению ее институтом. Поэтому борьба за органы местной власти для партий - это борьба за избирателей, борьба за власть.

6.4. Работа органов местного самоуправления в области межнациональных и межконфессиональных отношений.

Появление национальной и религиозной тем во взаимоотношениях власти и общества относится к рубежу 80-х и 90-х годов. До этого в «братской семье советских народов» проблемы межнациональных и межконфессиональных отношений не было, т.к. официальная пропаганда активно работала над одним из основных постулатов эпохи «развитого социализма» – созданием в СССР некой заменяющей национальность и не подразумевающей религиозность «общности» под названием «советский народ». Несмотря на то, что при Совете Министров СССР существовал Совет по делам религии, официальной «религией» при советской власти был атеизм. Согласно закону 1980 года о Советах к их полномочиям в сфере «обеспечения социалистической законности, охраны государственного и общественного порядка, прав граждан, осуществления народного контроля» относился и контроль «соблюдения законодательства о религиозных культах». Антирелигиозная пропаганда была стандартной темой в работе агитпунктов и партийных комитетов в 70- 80-е годы.[156] При этом в статистических отчетах парткомов и комитетов ВЛКСМ даже после 70 лет атеистической пропаганды с тревогой фиксировалось, что даже среди молодых родителей около 1/3 «на всякий случай» крестили своих детей[157].

Внимание государства к религии значительно возросло в годы перестройки, особенно после празднования в 1988 году 1000-летия крещения Руси, не проигнорированного руководством страны, в следствие чего официальная пресса его довольно широко освещала. В начале 90-х годов впервые за годы советской власти среди наказов избирателей появляются наказы о восстановлении храмов.[158] А уже через пару лет православные священники освящают здания обкомов КПСС.[159] В ряде регионов появляются наказы, касающиеся национальных вопросов. В Саратовской области в конце 80-х – начале 90-х годов одной из дискуссионных тем во власти и обществе стала идея восстановления немецкой автономии и создания в ряде районов национальных сельских Советов[160]. В Ульяновской области татарское население начало выдвигать облсовету требования открытия мечетей и национальных школ.[161] В некоторых случаях взаимоотношения населения и Советов принимали конфликтный характер, и наказы приобретали ультимативную форму резолюций, принятых на собраниях граждан.

Начиная с 1990 года, в Советах нового созыва начинают появляться постоянные комиссии и отделы по национальным вопросам, связям с религиозными организациями и т.д.[162] К 1992 году их появление произошло в большинстве поволжских областей[163]. Работа местных Советов в этой сфере, в основном, в эти годы носила характер взаимодействия власти с общинами по вопросам открытия храмов и возврата помещений, ранее им принадлежащих. Данный процесс в начале 90-х годов шел весьма активно: так в Самарской епархии с 1990 по 1992 год количество приходов Русской православной церкви увеличилось в три раза[164]. В сентябре 1991 года решением горисполкома самарскому национально-культурному центру советских немцев «Надежда» безвозмездно было передано здание бывшей Лютеранской церкви.[165]

В области за 1990-1992 год на 20% увеличилось число объединений мусульман, а также появились отделения римской католической церкви, иудаизма, буддистов, мормонов и бахаистов. Иногда борьба верующих за возвращению религиозных памятников принимала характер штурмов. Так в Самаре в первые дни 1993 года группа верующих проникла в помещение Дома науки и техники (ДНТ), размещавшегося в части бывшего Иверского монастыря, блокировала его, а затем, с помощью казаков поменяла замки на входных дверях, заявив, что больше не будут пропускать в помещение сотрудников ДНТ. Конфликт произошел из-за того, что, несмотря на передачу распоряжением Главы областной администрации здания Русской православной церкви, по каким-то причинам переезд ДНТ в новые помещения был задержан. После этой акции помещения были в срочном порядке освобождены.[166]

В Самарской области начало активного процесса по возвращении ранее принадлежавших Русской православной церкви зданий была связана с деятельностью архиепископа Самарского и Сызранского Евсевия, сменившего в 1990 году на этом посту перешедшего митрополитом Санкт-Петербургским и Ладожским Иоанна (Снычева), известного православного ученого и публициста. Обладая сильным волевым характером, Евсевий в ультимативной форме потребовал от самарских властей неукоснительного выполнения президентского указа о возврате церковной собственности. В то же время отношение в областной администрации к этому было неоднозначное, так как значительная часть церковной недвижимости располагалась в центре города, и в ней находились административные здания и учебные корпуса институтов, переселять которые было некуда.

В канун Рождества 1993 года, вскоре после инцидента с помещением Иверского монастыря, архиепископ Евсевий потребовал от властей назвать точные даты и график передачи культовых сооружений, в противном случае, заявил он, ни один представитель православной церкви не будет принимать участия в городских торжествах по случаю праздника. Учитывая ставшее модным в руководящей среде к тому времени официальное посещение праздничных богослужений, самарское чиновничество во главе с губернатором Константином Титовым восприняло заявление архипастыря как объявление их «персонами нон грата». В итоге, не без участия областных властей, в марте 1993 года по решению Святейшего Синода принципиальный Евсевий был переведен на новое место службы - во второстепенный (по масштабам Самары) приход Пскова, а на его место заступил не столь категоричный архиепископ Сергий.[167]

В Ульяновской области, управляемая епископом Ульяновским и Мелекесским Проклом, православная церковь в последние два года существования советской власти добилась возвращения около 30 зданий. В тоже время, как и в Самаре, власть не шла на встречу церкви по всем ее инициативам. Так, в 1990-93 годах церковь безрезультатно ставила перед облсоветом вопрос о кафедральном соборе - либо на базе бывшего Германовского собора (где до сих пор находится госархив), либо по строительству нового. Однако, вопрос так и не решился. В то же время в области активно шло национальное религиозное возрождение. Образовалось чувашское религиозное общество, церковная служба там велась на родном языке. Большую активность проявляла вторая по численности конфессия - мусульмане. В строительстве мечетей татарская община проявила большую заинтересованность и организацию. Было открыто медресе. В начале 1992 года в Новом городе Ульяновска возник конфликт вокруг выделения земли под мечеть и национально-культурный комплекс, который областному и городскому совету с трудом, но удалось погасить.

В начале 90-х на территории Ульяновской области действовали Русская Православная Церковь, мусульманские религиозные общества, евангельские христиане-баптисты, адвентисты седьмого дня, буддистское общество, лютеранское, общество сознания Кришны. Усилился поток различных религиозных миссий католического, протестантского и других направлений, ведущих массовую пропаганду своих вероучений, прежде всего на молодежь. Ряд религиозных общин были не зарегистрированы, среди них отличалось развернувшее значительную агитационную деятельность по вербовке своих членов секты, в том числе тоталитарное «Белое братство»[168].

Деятельность сектантов и нетрадиционных для России конфессий вызывала недовольство Русской православной церкви и ряда политиков и представителей власти. В начале 1994 года депутат Государственной Думы от КПРФ Анатолий Гордеев даже обратился с открытым письмом к главе саратовской обладминистрации Ю.В.Белых: «Что делают мормоны в Саратове?»[169] В нем говорилось, что наряду с проповеднической деятельностью, мормоны ведут сбор промышленной информации, встречаясь с населением на предприятиях ВПК, выражались сомнения в обоснованности миссионерской деятельности на территории православной Саратовской области. Активное вторжение мормонов происходило и в Самарской области, представители которых (в основном молодые люди, учащиеся и выпускники колледжей) проживали здесь, занимаясь миссионерской деятельностью, с 1991-92 года. Не оставляли вниманием регион и верховные представители мормонов. В городе побывал президент американской Церкви Генри Браунинг и президент Европейской Церкви Иисуса Христа Святых Последних Дней Денис Нойэшуандэр. Попытки архиепископа Евсевия противостоять экспансии сектантских вероучений натыкались на глухое неприятие самарских властей, воспринимавших в начале 90-х годов приезд любого иностранца в еще недавно закрытый город как личный праздник.

Одним из явлений рубежа 80-х и 90-х годов было появление казачества в Поволжье. В иных районах, имеющих исторические основания - как возрождение, а в большинстве- как некое культурно-историческое явление[170]. Мода на казачество привела к тому, что к 1992 году в России вместо существовавших до революции в Российской Империи в целом 11 казачьих войск было уже зарегистрировано 44.[171] Появление Волжского казачьего войска стимулировало здесь рост в регионе патриотических настроений и поиск корней. Казаки активно включались в процесс возврата Русской православной церкви храмов, участвуя в их восстановлении. Так в Самаре казаки активно помогали восстановлению Храма Веры, Надежды, Любови и Софии, ранее занимаемого филиалом краеведческого музея.[172] В Саратове казаки добились возврата верующим Покровского собора, считавшегося «казачьей церковью».[173] Проблемы национального самосознания русских концентрировались и в деятельности Симбирского казачества. В начале февраля 1992 года в Ульяновске прошел Большой казачий круг Симбирского казачества. На заседании присутствовало 150 человек.

На круге атаман Симбирских казаков С. Кондратьев поставил задачи - добиться формирования казачьих воинских частей, участвовать в охране рубежей России, содействовать укреплению правопорядка в городе и области и развитию казачьих фермерских хозяйств. Правление выступило против частной собственности на землю и высказало ряд упреков в адрес областного Совета и администрации за невнимание к казачеству. Были приняты резолюции - «Основные направления становления и развития казачьего землячества», «О межнациональных отношениях», «О казачьем землепользовании», а также обращение «Симбирское казачество просыпается».[174] В первой половине 90-х, в период войны на окраинах бывшего СССР и на Балканах, многие казаки из Поволжья отправлялись воевать добровольцами в Сербию и Приднестровье.[175] Помимо мотива помощи «братским народам», участие русских казаков в заграничных военных акциях в 90-е годы объяснялась и не нахождением применения ими своей активности на государственной службе внутри России, вопрос о чем долгое время не решался.[176]

Межнациональные отношения в областях Среднего Поволжья в 90-е годы не всегда становились предметом пристального внимания власти и общества. В Пензенской и Самарской областях особых проблем в этой сфере не существовало. В Саратовской и Ульяновской областях эта тема присутствовала во внутриполитическом контексте значительно сильнее. В Саратове это было связано с вопросом возможного восстановления немецкой автономии на ее исторической территории в Поволжье (против чего возражала значительная часть местного русского населения, приводя к акциям протеста, имевшим резонанс по всей России).[177] В Ульяновске «национальный вопрос» в основном был связан с активной деятельностью местной татарской диаспоры, находящейся под значительным влиянием радикальных национальных движений соседнего Татарстана. Органы местного самоуправления воспринимали ситуацию в области межнациональных отношений на своей территории не только как относящуюся к сфере культуры и религиозного возрождения, но и как проблему политическую. Этому способствовали и реалии многочисленных межэтнических конфликтов на постсоветском пространстве, и, порой, искусственное нагнетание обстановки местными политиками и радикально-настроенными националистами.

В Ульяновской области многонациональное Поволжье проявляло себя заметнее остальных. По переписи 1989 года в Ульяновской области проживало 1,4 млн. человек. Из них русские составляли 73%, татары 11%, чуваши 8% и мордва 4%.[178] (По данным на 2001 год население области составило 1495200 чел., из них 75%-русских,10,6% татар,7,3% чувашей, 5,1% мордвы, а также украинцы, белорусы, латыши, эстонцы, немцы, азербайджанцы и др. - всего около 100 национальностей).[179] В области компактно проживали татары, чуваши, были деревни и других национальностей, в том числе «Красная Балтия» с латвийским населением. Татары составляли 94% населения Старокулаткинского района и большинство еще в 2-х районах области. В Ульяновске в 1992 году существовало два чувашских, немецкое, еврейское, азербайджанское и три татарских национальных общества. Разумеется, в ситуации, когда, по крайней мере, каждый четвертый житель области не был русским, вопросы межнациональных отношений должны были получить свое отражение в деятельности органов местной власти.

Близость Ульяновской области к метрополиям наиболее многочисленных поволжских национальностей - Татарии, Мордовии и Чувашии не только определяла значительный процент представителей этих народов в национальном составе населения области, но и придавало национальному вопросу в регионе особую актуальность[180]. В ситуации начала 90-х, с ее дезинтеграцией и «парадом суверенитетов», власти в межнациональных и межконфессиональных вопросах необходимо было проявлять особую выдержку и такт. Все это и обусловило появление в начале 90-х в структуре областного Совета народных депутатов специальной комиссии, основной задачей которой стала «выработка политической линии облсовета в области межнациональных отношений», а также «координация, обобщение и пропаганда всего ценного в области национальной культуры».[181] При этом такая комиссия была только в структуре областного Совета, на городском, районном и сельском уровне подобные комиссии отсутствовали. Таким образом, координация всей работы местных Советов Ульяновской области в сфере межнациональных отношений в основном ложилась на комиссию облсовета.

По числу задействованных в ней депутатов (7 человек), постоянная комиссия по национальным и конфессиональным вопросам была одна из самых малочисленных в облсовете, однако для того времени сам факт ее появления в областном органе власти был важен, т.к. прежде ничего подобного в советской структуре не существовало, и вряд ли могло существовать. Хотя состав самих местных Советов всегда включал представителей разных национальностей (в Ульяновский городской совет в 1990 году были избраны представители 8 национальностей, в том числе 128 русских, 7 чувашей, 6 украинцев, 4 татарина, 3 белоруса, 1 немец, 1 азербайджанец и 1 еврей).[182] Интересы различных национальностей в первую очередь находили свое проявление в создании национальных культурных обществ. В конце 80-х – начале 90-х годов на территории Ульяновской области были образованы национальные общества: «Русь», татарские «Туган тел», «Маданият», «Мослимэ», «Рамазан», «Эмет», немецкое «Возрождение», еврейское «Шалом», азербайджанское «Одлар Юрду», чувашское просветительское имени И.Я.Яковлева.[183] Областной совет народных депутатов учредил газеты на татарском языке «Эмет» и на чувашском «Канаш», на телерадиокомпании «Волга» были открыты татарская, чувашская и немецкая редакции. Координирующую роль в проведении национальных праздников проводил Дом дружбы народов. Основная работа по помощи в возрождении национальных культур проводилась областным Управлением культуры и образования. В начале 90 г. была утверждена областная программа развития национальной культуры, обычаев родного языка. Были созданы татарский и чувашский общественные советы.[184]

Наряду с культурными обществами, почти сразу начали возникать и национальные общественно-политические организации. Некоторые из них, как, например, партия татарской национальной независимости «Иттифак» были достаточно заметны на политическом поле и по количеству своих активистов равнялись (а иногда и превышали) многие демократические и коммунистические партии, действующие в Ульяновской области. В информации, предоставленной обсоветом в начале 1992 года по запросу Контрольного управления Администрации Президента РСФСР, «Иттифак» характеризовалась как «панисламистская, националистическая партия, выступающая за национально-культурную автономию татарского населения в области, против российского руководства в отношении Чечни, Татарстана». Политику государства в отношении республик «Иттифак» расценивала как «великодержавную», а обстановку как «национально-освободительную борьбу». В подтверждение своих планов в отношении Ульяновской области «Иттифак» даже провозгласила и избрала «Каганат Симбирского улуса».[185] «Милли Меджлис», созданный татарскими националистами позже был расформирован по решению Малого Совета областного Совета народных депутатов.[186] Данный факт вызвал определенный резонанс далеко за пределами области, в Казани и Москве.

Татарские националисты довольно активно боролись за возврат зданий, выделение земельных участков под мечети, предоставление помещений под национальные общества. При этом деятельность местных Советов зачастую оценивалась ими негативно. «Вам дай, чувашам дай, там мордва попросит. А русским что дать?»- описывает реакцию райсовета на подобные требования председатель общества женщин татарской национальности Р.Жаруллова. «Во время коммунистического правления, - заключала Жаруллова, - больше всех пострадала культура татарского народа. Разве не парадоксально то, что эти так называемые национальные меньшинства живут на своих исконных татарских землях и, подвергаясь ухищренным унижениям, у властей выпрашивают кусочек своей земли?!»[187] В апреле-мае 1992 г. лидер ульяновской секции партии «Иттифак» Н.Микеев провел в ряде районов области выборы на областной курултай и выборы в местные меджлисы «Симбирского улуса Великого Татарстана», призвав к организации параллельных органов власти по национальному признаку наряду с существующими Советами. В мае этого же года активисты партии собрали на площади перед зданием Совета «курултай» (около 200 человек) и объявили о желании присоединиться к Татарстану. Одновременно лидеры культурно-национальных обществ татар потребовали от облсовета запрета казачьего движения в г.Ульяновске, которое, по их мнению, носило явно антитатарскую направленность.[188]

В конце мая 1992 года в ульяновском Доме дружбы народов открылась конференция по проблемам возрождения национальной культуры и выборам делегатов на Всемирный конгресс татар. На конференцию прибыло около 200 человек, в том числе 183 представителя от районов области. Благодаря присутствию на конференции представителей власти, у многих создалось впечатление, что все выступления на ней поддержаны областным Советом.[189] Между тем, на конференции прозвучали протесты против смешанных браков, призывы к введению в области двуязычия, предлагалось отделять в школах татарских детей от русских, чтобы они не подвергались христианизации. По мнению наблюдателей, конференция носила более политический, нежели культурный характер. Значительным испытанием для присутствующих на конференции представителей ульяновских властей, свидетельствующим в определенной степени о потере контроля над ситуацией со стороны Советов, стала принятая там резолюция из 29 пунктов, где среди прочего выдвигались требования создания на областном ТВ регулярной религиозной мусульманской передачи, передачи муллам вопросов регистрации браков, рождения детей, изъяв их у ЗАГСа, запрета казачьего движения, создания национальных татарских воинских частей в рамках российской армии и т.д.

По сути дела это был ультиматум областному Совету. Конференция решила, что через три месяца специально созданный ею комитет «должен проконтролировать выполнение областной администрацией всех 29 пунктов, принятых на конференции»[190]. Разумеется, подобные события, происходящие на фоне нарастания напряженности в межнациональных отношениях в различных регионах России роста экономического и политического кризиса, итогов референдума в Татарстане и деятельности радикальных националистов в соседних республиках, требовали от областного руководства выдержанной политики.

«Не следует искусственно возбуждать и муссировать национальный вопрос там, где он не возникает, - считали в облсовете. - Но с другой стороны, не разумно не обращать внимание на рост напряженности в этой сфере». Изредка возникающие конфликтные ситуации на межнациональной основе всячески использовались националистами, а над национально-культурными обществами постоянно висела угроза превращения их в политические движения. Лидеры националистов имели свои претензии на участие в кадровой политике и аппарате Советов, местной администрации, пытались влиять на редакционную политику национальных изданий. Одной из примет времени стали новые национальные исторические публикации, из которых националисты черпали свои претензии на территории Среднего Поволжья. Правда, при этом татарские и чувашские националисты сами не могли поделить между собой историческое наследие средневековой Волжской Булгарии. Их «официальные» историографии настолько различались в этом вопросе, что татарские и чувашские историки старались не появляться на научных конференциях друг друга.[191]

Основным направлением работы Ульяновского облсовета в сфере национальной политики считалось развитие национальных культур. Осенью 1992 года Малым Советом было принято решение «О состоянии и мерах улучшения преподавания родных языков в школах области». Управлением образования была разработана пятилетняя программа по сохранению и развитию языков, финансирование которой в бюджете Ульяновской области шло отдельной статьей. Областной Совет укрепил кафедру по изучению родного языка в институте подготовки кадров, в 1993 году в училище культуры была создана группа для подготовки национальных татарских и чувашских педагогических кадров. Среди всего состава студентов, принятых на очное отделение на всех факультетах Ульяновска, татары составляли 13%. Ульяновская область выступила инициатором заключения с Мордовией и Чувашией соглашения в области установления регулярных культурно-национальных связей, были установлены контакты с ассоциацией угро-финских народов, проведен смотр-конкурс чувашских песен.

20 ноября 1992 года, в преддверии Всемирного конгресса чуваш в Чебоксарах, состоялась областная конференция чуваш Ульяновской области, поставившая задачу возрождения чувашского педагогического училища. В работе конференции приняло участие более 300 делегатов из районов области. Конференция констатировала определенный упадок чувашской культуры в области, проинформировав, что «писать по-чувашски могут лишь 1\3 учеников чувашской национальности». Родители в ряде чувашских семей возражали против введения в школе двуязычия, считая, что родной язык не пригодится их детям в будущем. «Среди подрастающего поколения чувашей, - констатировали делегаты конференции, - более половины равнодушны к своей национальной принадлежности». [192]

В отличие от татарской общины, в чувашской среде не образовывались партии националистического толка и вообще сепаратистские тенденции были не сильны, если не считать некоторых лозунгов, звучащих в основном из среды интеллигенции. Основное же чувашское население области- более 65 тысяч- проживало в сельской местности. Отклика чувашских крестьян на работу, проводимую из Чувашии чувашской партией национального возрождения Чаваш Аталана Партий (ЧАП), образованной весной 1991 года, практически не было. Чувашское население области не имело сепаратистских настроений, более того - населенный преимущественно чувашами и граничащий с областью Тетюшский район соседнего Татарстана выражал намерение присоединиться к Ульяновску, и даже провел на эту тему референдум.[193] Сильно затрудняло распространение сепаратистских идей и конфессиональная принадлежность чувашского народа к православию. Попытки националистов «сбросить оковы» православия через пропаганду язычества, «исконной чувашской религии», как и требование отделения чувашской церкви от Русской православной вызывали негативную населения, а «отделенческие» настроения были не распространены среди священников-чувашей.[194]

Среди поволжских диаспор выделялась немецкая. В основном это было связано с общим вниманием в те годы к спорам вокруг немецкой автономии в Поволжье, начало которым было положено еще I съездом советских немцев, просивших признать г.Энгельс временной столицей Волжской немецкой республики[195], а затем и Указом президента РФ «О неотложных мерах по реабилитации российских немцев» от 21 февраля 1992 года, предусматривающим создание национального района в Саратовской области и национального округа в Волгоградской. По оценкам лидеров немецких обществ, к 2000 году в Поволжскую республику готово было вернуться около 200 тысяч немцев, разбросанных в ходе сталинского переселения народов по различным областям России и республикам бывшего СССР.[196] С начала 90-х годов по «немецкому вопросу» работала специальная российско-германская межправительственная комиссия.

Территорией, где в начале 90-х годов этот вопрос стоял «в повестке дня» была прежде всего Саратовская область, где до войны находилась немецкая автономная республика, о существовании которой напоминали названия городов Маркса и города-спутника Саратова- Энгельса. Именно к ней проявляли наибольший интерес как сами поволжские немцы, многие из которых в начале 90-х возвращались сюда из республик Средней Азии, так и правительство Германии. В Саратове на рубеже 80-х и 90-х годов существовало два немецких общества- «Хаймат», возглавляемое Юрием Гааром и «Видергебурт»- во главе с Генрихом Гроутом.[197] Все начало 90-х годов в Саратовской области происходило наращивание «немецкого присутствия»: к 1992 году здесь открылся уже шестой официальный центр немецкой культуры, встал вопрос об открытии Консульства ФРГ в Саратове, постоянно возникали экономические структуры с участием германского капитала.[198]

В то же время внимание Германии к столице поволжских немцев вызывало у саратовцев смешанные чувства. С одной стороны возможные инвестиции богатой ФРГ в Саратовскую область казались им не лишни, с другой стороны- печальный опыт «суверенизации» СССР и угроза развала России, рост межнациональной напряженности в Поволжье, приводили к нежеланию большинства «пускать сюда немцев». Высказывались и опасения, что целевая помощь Германии в обустройстве немецких деревень создаст в области не только национальную, но и социальную напряженность, т.к. приведет к различному уровню жизни саратовцев-немцев и саратовцев-русских. Население Волгоградской и Саратовской областей в целом безразлично или отрицательно относилось к воссозданию немецкой государственности в любой форме. В конце 1989 года под лозунгами «Содружеству наций -да! Немецкой автономии -нет!» состоялись митинги в Марксе, Красноармейске, в селе Степном Советского района Саратовской области.[199] В городе Марксе был образован комитет «Россия», целью которого было заявлено недопущение решения по «немецкому вопросу» без учета мнения большинства населения, проживающего на территории бывшей автономии поволжских немцев. Другой комитет- «Единство»- требовал проведения референдума по возвращению городу Энгельсу исторического имени Покровск.[200] В то же время в Саратове состоялась учредительная конференция областной ассоциации «Справедливость», выросшей из одноименной общественной организации другой части жителей г.Маркса, требующих восстановления исторической справедливости по отношению к поволжским немцам и воссоздания их государственности.[201]

В ноябре 1992 года Энгельсский горсовет в очередной раз запретил восстановление автономии на своей территории. Восстановление автономии на исторической территории (подразумевавшей по межгосударственному проекту создание 400 фермерских хозяйств в Саратовской и Волгоградской областях (по 200 в каждой из областей) практически не двигалось. Даже «показательный» немецкий совхоз Министерства обороны №23 (Энгельсский район Саратовской области), место паломничества каждой германской делегации, так и не развился в национальный район. В то же время в Самарской области, современная территория которой не входила в бывшую автономию, немецкие фермерские хозяйства появились, а антинемецких настроений отмечено не было.[202] Для будущих немецких поселений здесь была отведена земля в Безенчукском и Хворостянском районах, где были определены места для строительства будущих поселков.[203] Не было антинемецких настроений и среди населения сопредельной Ульяновской области, где в начале 90-х уже существовал национальный сельсовет и местная немецкая община вела строительство поселка. В 1989 году в Ульяновской области проживало 1836 немцев, к 1992 году их количество увеличилось до 2300 человек, в основном за счет переселенцев из горячих точек СНГ.

В 1993-1995 году движение немцев в Поволжье уже в основном сводилось к культурно-хозяйственной деятельности. Ко II Конгрессу землячеств немцев Поволжья (состоявшегося в марте 1995 г. в Саратове) надежды немцев на восстановление автономии уже и ими самими воспринимались как бесперспективные. Единственным достижением было обустройство в Поволжском регионе за этот период 24 компактных немецких поселений (в Саратовской области - 10, в Волгоградской - 7, в Самарской - 4, в Ульяновской - 3). Однако, если в Самарской и Ульяновской областях, где никогда не стоял вопрос о немецкой республике, администрации охотно помогали российско-немецким организациям и структурам, то в Волгоградской и Саратовской процесс шел с большими сложностями, несмотря на существование известного Указа Президента РФ от 21 февраля 1992 года. Тему воссоздания немецкой автономии окончательно «закрыл» избранный губернатором Саратовской области Д.Ф.Аяцков. Выступая в августе 1996 года категорически заявил, что воссозданию Республики немцев Поволжья на территории Саратовской области он содействовать не намерен. «На саратовщине существуют компактные поселения немцев, татар, мордвы, но их республик мы создавать не будем. Этой проблемы нет!» - заявил Аяцков.[204]

Несмотря на периодическую напряженность межнациональных отношений в многонациональном Поволжье (а в большинстве русских областей присутствовали представители до 100 национальностей, до десятка которых имели свои диаспоры), острых конфликтов на национальной или религиозной почве в 90-е годы удалось избежать. Во многом это было связано только с осторожной политикой властей в этом вопросе, но и с традиционным дружелюбием и веротерпимостью русского населения. Конечно, не все конфликты в межнациональной сфере можно было предусмотреть и предотвратить. Так, в 1990 году в городе Нижний Ломов Пензенской области произошло крупное столкновение русских с цыганами. Несмотря на то, что инцидент носил характер бытового хулиганства, они имел достаточно большой резонанс в обществе, вызвавший введение в город крупных сил работников милиции[205]. В Ульяновске в процессе строительства дополнительных цехов авиазавода в Заволжье (в так называемом «Новом городе») в 80-е годы возник новый район, национальный состав которого был смешанный. В начале 90-х здесь были отмечены многочисленные молодежные потасовки с применением холодного оружия между русскими жителями Заволжья и татарской молодежью Нового города.[206] Но в большей части подобного рода конфликты носили все же бытовой, а не межнациональный характер.

Проблемы, с которыми сталкивались в России в 90-е годы представители различных национальностей, были для них едины. Основной из них было падение уровня жизни, подразумевающее расслоение населения не по национальному или религиозному, а по социальному признаку. Сколь-нибудь существенная разница в социальном и материальном положении между народами и людьми разных национальностей Поволжья не наблюдалась. Основная задача, как следует из анализа источников, решаемая органами местного самоуправления в конце 80-х- начале 90-х годов в области национальных и межконфессиональных вопросов, заключалась в переводе наблюдающегося всплеска национального и религиозного самосознания и активности из политической в культурно-просветительскую плоскость.

Этнополитическая ситуация в Российской Федерации с распадом СССР изменилась. В СССР русские составляли 51% населения. В государстве Российская Федерация они составили уже доминирующее большинство (83%) при наличии нескольких миллионных национальностей: татар, чувашей, башкир, мордвы и т. д. При этом отношения двух главных религий страны (и особенно Поволжья)- православия и мусульманства не были в 90-е годы фактором межнациональной напряженности. По наблюдениям исследователей межконфессиональные противоречия, расхождение основных догматов мусульманской и христианской религий (религиозные факторы) вообще не являются побудительной первопричиной межнациональных конфликтов в России. Они только могут быть использованы для обострения ситуации в уже созревшем или созревающем конфликте, основополагающей первопричиной которого являются все же социально-экономические компоненты[207].

В сфере отношений государства и церкви одним из не до конца решенных вопросов и после 1993 года оставался вопрос возврата собственности. Так в Саратове в 1998 году разгорелся конфликт между Православной епархией и представителями «культурной общественности» города. Конфронтация церкви и местной интеллигенции была связана с борьбой за ряд помещений в центре города, до революции 1917 г. относившихся к Архиерейскому подворью. В Ульяновске в 1998 году разгорелся конфликт между православной общиной Ульяновска и «Внешторгбанком» в связи со строительством нового здания банка на территории, где некогда располагался Симбирского Спасского Новодевичий монастырь с кладбищем.[208] В повестку работы органов местного самоуправления вносились вопросы не только перераспределения собственности между церковью и государством, но и носящие моральный аспект. В апреле 1997 года в Пензе депутаты городской думы Валентин Игнатов, Андрей Бабченков и Александр Гордевнин подняли вопрос о переносе памятника Карлу Марксу с Советской площади и восстановлению на этом месте разрушенного большевиками кафедрального собора[209].

В целом, в ходе 90-х годов (и особенно после избрания президентом В.В.Путина) внимание власти к церкви несколько усилилось. Возможно, это было связано с традиционными для России тесными взаимоотношениями светской и духовной власти, из которых обе иерархии извлекали для себя немало пользы, а возможно - и с реальным осознанием государством потребности опоры на традиционные духовные ценности в условиях разложения нравственных основ общества и роста нестабильности, свойственной периоду 90-х годов.

В сфере межнациональных отношений после 1993 года в России сильнейшим раздражителем были события на Северном Кавказе, связанные со стремлением к независимости Чечни, вылилившиеся в так называемые «первую» (декабрь 1994-июнь 1996) и «вторую» (сентябрь 1999-2003)[210] чеченские войны. Государственные ошибки в отношении политики на Кавказе, помноженные на стремление многих криминальных и политических группировок погреть руки на конфликте, последующее расползание терроризма из Чечни по городам России- все это привело к резкому росту антикавказских настроений, мгновенно подхваченной в политических кампаниях разного рода националистов. Порою эту тему использовали и представители власти. Так, в 1997 году заместителя главы Самары О.В.Киттера пытались привлечь к ответственности за «разжигании межнациональной вражды» и требование запретить выходцам с Кавказа занимать посты в муниципалитете и на госслужбе, содержащиеся в одной из его предвыборных листовок и в интервью корреспонденту местной газеты «Губернский вестник»[211]. В 1998 году губернатор Ульяновской области Ю.Ф.Горячев, всегда гордившийся стабильностью межнациональных отношений в регионе, заявил, что обладминистрация предпримет все усилия, чтобы в городе хозяйничало его население, а не какая-то группа приезжих.[212]

В то же время и местные власти, особенно на фоне разворачивоющихся конфликтов на Кавказе, не вычеркивали сферу межнациональных отношений из перечня обязательных направлений внимания. В 1996 г. Указом Президента Российской Федерации принята Концепция государственной национальной политики Российской Федерации. Объектом национальной политики были объявлены все национальности, проживающие в России. Национальный состав России выявила перепись 2002 года. Со времени предыдущей переписи (1989 г.) в России уменьшилась численность некоторых народов: евреев - с 540 тысяч до 230 тысяч (что составило 0,2% населения страны), российских немцев - с 840 тысяч до 600 тысяч (0,4% населения), украинцев и белорусов (примерно на треть). Зато выросло число армян, азербайджанцев, таджиков и чеченцев. По данным переписи, на 2002 год русских в России проживало 83%, шесть иных национальностей численностью превысили миллион человек: татары, украинцы, башкиры, чуваши, чеченцы и армяне (в 1989 году армян в России было меньше миллиона)[213].

Отношение к межнациональным конфликтам, сложившееся в целом в России к 2003 году отчасти характеризует опрос, проведенный Всероссийским центром изучения общественного мнения (ВЦИОМ)[214]. Опрос выявил, что в целом, большинство респондентов позитивно относится к представителям других этносов и культур, осуждает стычки на межнациональной почве. Согласно опросу, одинаково ко всем народам относилось чуть более половины россиян - 56 %. 12 % опрошенных затруднились ответить, как они относятся к представителям других этносов. Оставшиеся 32 % относятся с неприязнью к тому или иному народу, причем, первыми в этом списке шли чеченцы - их не любили в 2003 году 14,8 % опрошенных. В основе этой неприязни лежали, как выяснили социологи, в первую очередь социокультурные стереотипы - мнения о том, что инородцы «не считаются с обычаями и нормами поведения России», «не умеют себя вести», и просто «чужие»: эти мотивы предпочли 46 % россиян. На втором месте стояла боязнь терроризма (22 % опрошенных). По экономическим причинам - контроль над бизнесом этнических группировок, конкуренция на рынке труда - непрязнь возникала у 20 %.[215]

На фоне основных задач, вытекающих из компетенции органов местного самоуправления России, проблемы межнациональных и межконфессиональных отношений не занимали ведущее место. В то же время в ряде случаев (вопросы возврата церкви зданий, введения в школах связанных с религией курсов, решения трудовых вопросов и связанных с миграцией и так далее) органы местной власти вынуждены были занимать ту или иную позицию. И хотя в ряде случаев она не всегда совпадала с мнением общества, следует признать, что в работе муниципалитетов Поволжья в данном деликатном вопросе грубых ошибок не было. Это в конечном счете подтверждало ту мысль, что сосуществование в России различных народов и религий лежит на прочной исторической и культурной основе, в которой общегосударственные интересы преобладают над интересами отдельных групп.

6.5. Власть на фоне народа: привилегии, численность, самоидентификация.

К началу 80-х годов ХХ века в СССР было 2 млн.285 тыс. депутатов 51 565 местных Советов, 6730 депутатов Верховных Советов союзных республик, 3460- автономных республик, а также 1500 депутатов Верховного Совета СССР. В структурах Советов различных уровней участвовало более 30 миллионов человек.[216] Исходя из численности населения страны (280 миллионов человек) получалось, что «властью» в ней в той или иной мере был каждый десятый. А по представительности (один депутат избирался в среднем от 2-2,5 тысяч избирателей) тогдашние местные Советы, с их численность в несколько сот депутатов, вряд ли когда либо уже будут в России превзойдены. По мнению исследователей, столь массовое вовлечение населения в работу местных органов власти объективно способствовало росту его гражданского самосознания и приобретению гражданами навыков управления и самоуправления даже в условиях советской командно- административной системы. Однако принадлежала ли им реально власть?

Как видно из многочисленных фактов практики советского управления, отправление многочисленными советскими депутатами- доярками, знатными трактористами и передовыми рабочими властных функций носило формальный характер. Они лишь утверждали решения, выработанные партийной и советской номенклатурой, которой и принадлежала реальная власть в стране. Возможность народного депутата в период сессии покушать в обкомовской столовой не шла ни в какое сравнение с теми благами, которые получали начальники страны Советов. Отчуждение, всегда в какой-либо степени присутствующие в отношениях власти и населения, в Советском Союзе имело крайними полюсами партийную номенклатуру и простой народ, самой политически ущемленной частью которого была советская интеллигенция.

Умаление интеллигенции как части «трудящихся» в СССР носило характер большевистского пережитка, идущего от известного и не вполне допустимого в научной работе ленинского выражения, а также остаточных представлений о «буржуазном» происхождении людей умственного труда. И если рабочие и колхозники традиционно считались «привилегированным классом» в СССР, имея негласные квоты на большинство депутатских мандатов, путевок в дома отдыха и так далее, то представителей интеллигенции даже в обществе «развитого социализма» Брежнева и перестройки Горбачева крайне неохотно принимали в партию власти- КПСС и «назначали» депутатами. Неравноправие проявлялось и при начислении пенсий: работающий пенсионер- рабочий получал ее в 100% объеме, а работающий пенсионер-служащий- только 50%.[217] (Возможно из-за постоянного принижения роли интеллигенции в СССР, именно она стала движущей силой протестного движения «неформалов» и «народных фронтов» в период перестройки, а также составила основу «демократов», в конечном счете разваливших советскую власть и приведших на волне борьбы с ненавистной партийной номенклатурой КПСС к власти Б.Н.Ельцина).

Если не брать в расчет не самый демократичный способ формирования Советов (безальтернативные выборы по утвержденным сверху, чаще всего в партийных органах, кандидатурам), не позволяющий реально влиять избирателям на выбор кандидатуры будущего депутата, то следует признать, что по крайней мере скомпрометировавшего себя с позиции закона или морали человека в депутаты при советской власти выдвинуть не могли. Согласно советскому закону о статусе депутата в своей деятельности депутат должен был «оправдывать доверие избирателей, всегда быть на уровне требований, предъявляемых к нему народом»[218]. В советском законодательстве предусматривалось воспринимаемое некоторыми как формальность право отзыва депутата избирателями, реализация которого в истории местного самоуправления после 1993 года практически не знает прецедентов. В то же время по данным изданного в 1984 г. справочника «Советы народных депутатов» избирателями СССР это право реализовывалось с 1959 по 1984 год более 8 тысяч раз, при этом из Верховного Совета СССР было отозвано 13 депутатов, из Верховных Советов союзных и автономных республик- свыше 100. Основная масса отозванных избирателями депутатов была из местных Советов. Так, в 1983 году из состава местных Советов как не оправдавших доверия избирателей было отозвано 394 депутата[219].

Ряд исследователей считает, что отрыв советской власти как системы небывалого по демократичности представительства народа от самого народа произошел именно вследствие последующего ослабления механизма реализации этого фундаментального права на отзыв депутата в результате фактического переподчинения после реформ избирательной системы в 50-60 годы депутатского корпуса Советов от избирателей к бюрократии. Поскольку если в первую половину советской истории депутаты, которых делегировали трудовые коллективы в Совет, были подотчетны этим коллективам и могли быть в любой момент быть отозваны по их усмотрению, то с переходом к территориальной системе выборов отзыв депутата стал практически существенно затруднен. На смену трудовому коллективу пришли ничем не объединенные избиратели территориального округа. Переход от ступенчатой системы Советов (районных, городских, сельских и съездов Советов) к непосредственным выборам депутатов даже высшего звена (Верховного Совета) населением означал узаконение отрыва этих депутатов от избирателей.[220] А так как депутат потерял зависимость от трудовых коллективов, от «низов», он стал всецело зависим от «верхов», то есть от тех, кто включил его в список для голосования и кто мог вычеркнуть его в следующий раз. Учитывая, что кадровая политика власти в СССР всецело находилась в руках КПСС, все теперь зависело только от партийных органов.[221]

Другой причиной подчинения многочисленного депутатского корпуса, избранного народом, менее многочисленной и никем не избранной чиновной бюрократии была та, что представительные органы советской системы носили общественный характер: депутаты Советов съезжались на сессии и после ее окончания возвращались на работу. Чиновники же аппарата вершили свою власть ежедневно. По Конституции депутат осуществлял свои полномочия не порывая с производственной или служебной деятельностью. Разумеется, при таком подходе из него не мог получиться толковый законодатель и большую часть решений готовил профессионально работающий аппарат. Депутаты же, не особо вникая, за них голосовали. В то же время по мнению советских исследователей в том, что для депутата участие в представительских органах власти не было профессией, «на деле осуществляло важнейший принцип социалистической демократии, требующий представления в органах государственной власти интересов самых различных групп населения и позволяющий трудящимся осуществлять контроль за деятельностью Советов».[222] Каким образом мог загруженный на основной работе депутат-общественник реально проконтролировать действия аппарата Совета и тем более исполкома, советская историография умалчивала. Тем не менее, отсутствие профессионального депутатского корпуса долго считалось едва ли не главным преимуществом советской системы от представительных органов власти капиталистических стран, ведь известно, что В.И.Ленин считал «старым, нелепым, гнусным и мерзким предрассудком мировоззрения тот, согласно которому управлять государством могут только профессионалы»[223]. И только в 1997 году, в удивительном для времени выхода сборнике «Великий Октябрь и современная Россия», ряд бывших советских исследователей постарались переосмыслить взаимоотношения депутатов и аппарата: «Не означает, что профессионалы-управленцы не нужны. Но нужны гарантии, что эти профессионалы будут работать под контролем Советов, а не наоборот, превращая Советы в органы при профессионалах, послушно поддакивающие предложениям и рекомендациям, не будучи в состоянии вникнуть в их смысл».[224]

Свои полномочия депутаты Советов осуществляли безвозмездно. Предусмотренная в статье 30 Закона СССР «О статусе народных депутатов в СССР» норма о возмещении депутатам расходов, связанных с выполнением депутатских полномочий, не предназначалась для удовлетворения личных нужд и потребностей. Законодательство непосредственно связывало способы возмещения расходов депутатам Советов с реализацией ими полномочий работников представительных органов государственной власти. Можно выделить две основные формы возмещения советским депутатам расходов, связанных с осуществлением ими полномочий. К первой относилась прямая компенсация расходов в денежной форме. Например, депутатам Верховного Совета СССР выплачивались ежемесячно 200 рублей на покрытие расходов, связанных с депутатской деятельностью.[225] Ко второй форме относилось, например, право депутата на бесплатный проезд.[226] На время сессий Совета, а также для осуществления депутатских полномочий в других случаях, предусмотренных законом, депутат освобождался от выполнения производственных или служебных обязанностей с сохранением среднего заработка по месту постоянной работы.[227]

Между тем вопрос о профессиональном или общественном характере депутатских полномочий и их деятельности, на самом деле является одной из важных проблем представительской системы в целом, окончательно не решенной, кстати, до сих пор. Право получать плату из казны за исполнение депутатских обязанностей было одним из достижений Великой французской революции, обосновывающимся как гарантия народного представительства во власти. Ибо, в отличие от имущих классов, буржуа, помещиков, рантье, живущих не на зарплату, а на доход от своего бизнеса, поместья, ренту и имеющих, таким образом, возможность тратить свое время на депутатскую деятельность, депутаты- простолюдины, пролетарии, крестьяне не могли себе позволить большую общественную нагрузку и профессиональное занятие политикой, так как им необходимо было где-то зарабатывать деньги, чтобы кормить свою семью. Таким образом, оплата работы депутата уравнивала в возможностях реализации своих политических прав на управление государством богатых и бедных.

При социализме данная проблема решалась путем обеспечения «диктатуры пролетариата», при которой представители чуждых классов к власти просто искусственно не допускались. Что же касается предоставления народному избраннику возможности эффективного отправления своих депутатских обязанностей, то она разрешалась через сохранение за ним заработной платы по месту работы на время участия в сессиях и депутатской деятельности. Разумеется, в условиях государственной собственности на средства производства, директор советского предприятия, на котором работал такой депутат, не мог возражать против постоянного отвлечения работника-депутата от профессиональных обязанностей. В данном случае финансовая проблема осуществления депутатом представительских функций как бы снималась. Возможно, оставалась несколько иная: депутат вынужден был постоянно переключаться с одной работы на другую, да и нагрузка при таком «совместительстве» была довольно высокой, тем более, что реально депутат, занимающий ответственный пост на производстве, даже во время сессии фактически продолжал оперативное руководство своим предприятием. В итоге нормотворческая деятельность сводилась к профанации: депутаты не имели времени и возможности вникать в суть рассматриваемых вопросов, даже руководя профильными комиссиями. В результате такого «общественного подхода» к депутатской деятельности реальная власть в Советах принадлежала аппарату профессиональных чиновников, готовящих вопросы. Советская бюрократия, никем не избранная, легко подавляла собственное мнение избранного населением депутата, если оно иногда у него возникало. Депутатский корпус превращался в «машину для голосования». Это вполне осознавали и сами депутаты. «Подготовительную работу по подготовке документов должны осуществлять профессионалы, хорошо знающие законы, практику исполнения,- читаем в стенограмме одной из сессий Ленинского районного Совета народных депутатов за 1993 год.- Но принимать решения по основным жизненным вопросам должен народ в лице депутатов, которые живут с ним одной жизнью, работают на заводе, в школе, представляют все слои общества».[228]

С разрушением системы Советов встал вопрос по какому пути пойдет строительство представительной власти в новой России - по профессиональному, или по общественному. Реформа местного самоуправления 1995 г. с одной стороны резко сократила степень народного представительства через сокращение количества депутатов с 300-450 депутатов местных Советов СССР и РСФСР до 17-25 депутатов городских дум и областных законодательных собраний Российской федерации. Тем самым резко увеличились размеры избирательных округов, сделав решающим условием победы на выборах наличие у кандидата в депутаты денежного и административного ресурса, так как для ведения эффективной избирательной кампании в большом округе, да еще в условиях конкуренции, кандидат должен был обладать значительными материальными возможностями, чтобы элементарно ознакомить данное большое количество избирателей (около 50 тыс. чел- количество избирателей в округе периода 1995-2003 гг. в органы местного самоуправления, около 100 тыс.чел.- в округе законодательного собрания субъекта федерации) даже не со своей программой, а просто с фактом своего существования. В годы советской власти при избирательном округе местного Совета с количеством до 2- 2,5 тысяч избирателей, при желании, кандидат мог в ходе избирательной кампании обойти его лично, познакомившись с каждым.

С другой стороны, затрудняя избрание «простого» кандидата через увеличение размеров избирательных округов, федеральный закон №154 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» в отношении оплаты труда депутатов был достаточно прогрессивным: он оставлял это на усмотрение самих органов местного самоуправления, могущих, по желанию любого депутата, принять его на работу на постоянной основе с выплатой денежного вознаграждения в размере, установленном органом местного самоуправления прежнего созыва (в Самарской городской думе в 2000-2004 г- около 8-10 тыс. руб., не считая надбавок за стаж). Безусловно, данная норма была весьма демократична, так как отражала принцип самоуправления в самом значении этого слова и защищала народное представительство в Думе. Сохранялась и норма о компенсации «расходов, связанных с осуществлением депутатской деятельности» (в Самарской городской думе - в размере 5 минимальных размеров оплаты труда в месяц (на 2003 г. порядка 2 тыс. руб.)). Депутат также имел право на оснащенное оргтехникой и связью место работы для себя и своих помощников (два человека на постоянной основе с окладом 50% от депутатского и пять помощников на общественных началах) в Думе и для приема избирателей в округе. По заявке депутата ему предоставлялась машина.[229]

Так как строительство современного местного самоуправления в России складывалось уже в совершенно иных, нежели при социализме, экономических и социально-политических условиях, проблемы, решаемые некогда Великой французской революцией, вновь стали актуальны. В условиях частных предприятий работа представителя народа в органах власти, если уж ему удалось туда избраться, становилась проблематичной. Новая российская капиталистическая элита, представители бизнеса, партий, власти могли себе позволить депутатскую работу, имея свои источники существования. «Простой человек» чтобы прокормить свою семью, не мог себе позволить общественную нагрузку и профессиональное занятие политикой. Действовавший же в советские годы (и формально сохранившийся и в законодательстве после 1993 года) принцип сохранения заработка по месту работы на время исполнения депутатских обязанностей, ничего не значил в условиях мизерных окладов бюджетников и теневых, «в конвертах» зарплат работников частных предприятий: разумеется, ни один частный хозяин не стал бы платить деньги работнику, которого постоянно нет на месте, так как он где-то заседает, ведет прием избирателей и т.п. Таким образом, возможность осуществления депутатских обязанностей за плату, на постоянной основе, гарантированная законом 1995 г., хоть как-то защищала и давала возможность общественно-политической деятельности представителям народа.

Реформа местного самоуправления 2003 г. в данной сфере во многом сделала шаг назад, в сторону советских традиций, понимающих депутата в первую очередь как общественника, работающего на непрофессиональной основе. Федеральный закон №131 2003 г. увеличил (в среднем в два раза) нормы представительства депутатского корпуса, и количество новых муниципальных (в основном на сельском уровне) образований. Так, Самарская городская дума увеличилась с 2004 года с 17 до 35 депутатов, Саратовская- до 41 депутата и так далее. С другой стороны согласно новому закону количество депутатов, имеющих право осуществлять свои полномочия на постоянной основе, с выплатой денежного вознаграждения, не должно превышать 10% - то есть фактически в большинстве случаев речь идет только о председателе Думы и 1-2 его заместителях. Иным депутатам придется выбирать: или, работая по своей профессиональной деятельности, формально относиться к своим депутатским обязанностям, целиком доверившись аппарату и помощникам, поступающим из исполнительного органа инициативам, или поступать «на содержание» к неким спонсорам, обменивая свой голос на их финансирование. В обоих случаях происходит выхолащивание представительской функции демократии и депутат превращается в уже знакомую «машину для голосования». Во всех случаях- отсутствие профессионального, оплачиваемого государством парламентаризма и твердых моральных устоев в обществе приводит к росту коррупции и депутатского корпуса, и власти в целом.

В отношении общества к власти важным пунктом являются те привилегии, которыми власть- чиновники, депутаты и прочие в глазах народа «начальники» обладают. Это и зарплата, и набор социальных благ и гарантий, и меню и цены их столовых, и «блатные номера» автомобилей с «спецсигналами» и многое другое, что отличает власть от народа. Проявление этих различий часто носит бытовой характер и не попадает в официальные документы, не откладывается в архивных фондах, уходя из сферы анализа исследователей. Но именно эти различия в период кризисов власти и местного самоуправления часто выходят на первый план, предрешая судьбу власти и позицию общества по отношению к ней в целом и к отдельным ее представителям в частности. Именно на волне «борьбы с привилегиями» начал свой поход к вершинам власти в России Б.Н.Ельцин.

Немногими из объективных показателей положения власти на фоне народа являются данные о численности аппарата чиновников (и ее динамике) и росте заработной платы работников власти. Численный состав представительных органов (депутатского корпуса)- единственная составляющая в определяющей «количество власти в стране» теореме со множеством неизвестных, задаваемая законодательно. В соответствии со статьей 105 Конституции РСФСР, ее Верховный Совет состоял из 975 депутатов, избираемых по округам с равной численностью населения. Численность местных Советов Конституцией не определялась. Количество депутатов местного Совета (от уровня района до областного) колебалось от полутора сотен до пятисот и также зависело от численности населения подведомственной территории.

В конце 70-х- начале 80-х годов ХХ века численность районного Совета народных депутатов – основного звена в системе местных Советов СССР составляла в среднем 250 депутатов.[230] Численность исполнительных комитетов определялась соответствующими Советами. При этом структура и штаты как их самих, так и их отделов и управлений определялись, «исходя из принятых в РСФСР нормативов и установленной для данного исполнительного комитета численности аппарата органов государственного управления и ассигнований на его содержание. Штаты устанавливались в пределах фонда заработной платы, исчисленного по средним ставкам схемы должностных окладов, и с соблюдением схемы должностных окладов».[231] Исполкомы избирались из числа депутатов соответствующего Совета на первой сессии каждого созыва в составе председателя, 3-5 заместителей, секретаря и 9-15 членов путем открытого голосования.

Заработная плата руководства горисполкома (1983 г.) была такой: председатель горисполкома- 390 руб., первый заместитель: 340 руб., заместитель: 310 руб. Штатное расписание Куйбышевского горисполкома в 1983 г. включало в себя 91 штатную единицу, в т.ч. председатель, несколько заместителей, старших инспекторов, инспекторов по контролю за распоряжениями, сотрудников приемной горисполкома, юристов, инструкторов, работников общего отдела, отделов связи, планирования (19 чел.), капитального строительства и материальных фондов, коммунального хозяйства, торговли и бытового обслуживания, транспортного отдела (4 чел.), отдел учета и распределения жилой площади (10 чел.), отдел ЗАГС и т.д.[232] В период 60-80 годов власть периодически принимала противоречивые решения в отношении численности и расходов на содержание аппарата управления. Так 13.10.1969 года вышло в свет совместное Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР №822 «О мерах по совершенствованию и удешевлению аппарата управления», 17.03.1978 г. за № 24 появилась аналогичная инструкция Совета Министров СССР. Данные документы лимитировали расходы на содержание аппарата управления и руководства госпредприятий, а также рост их численности.[233]

В то же время в соответствии с распоряжением Совета Министров РСФСР от 6.12.1984 г. № 1685-р «Об увеличении численности работников аппарата органов государственного управления», была увеличены штаты Советов. Численность работников аппарата каждого из районных Советов выросла в среднем на 4 человека.[234] В целом за 1976 - 1983 годы управленческий персонал в СССР увеличился на 3 миллиона человек и достиг почти 18 миллионов человек.[235] С 1983 по 1991 год штат Куйбышевского облисполкома увеличился с 63 до 370 человек.[236] Помимо профессиональных чиновников, в начале 80-х годов в исполкомах местных Советов насчитывалось около 10 тысяч отделов, работающих на общественных началах, в которых было занято почти 75 тыс. человек. В работе постоянных комиссий участвовало около 2 миллионов активистов. Всего же местные Советы к 1985 году имели в своем активе 32 млн.642 тыс. чел.[237] В соответствии с законодательством, отделы и управления исполнительного комитета состояли на бюджете или на хозяйственном расчете.

Наряду с ростом численности, важным критерием является уровень материальной обеспеченности работников власти на фоне народа. Стремление повысить заинтересованность в результатах труда за счет экономического стимулирования впервые коснулось работы органов местной власти в период перестройки. Тогда были расширены права республиканских и местных органов власти и управления в области совершенствования структуры и укрепления аппарата советских органов квалифицированными кадрами. Советам Министров автономных республик, исполкомам местных Советов с лета 1986 г. было предоставлено право, исходя из установленного фонда заработной платы, утверждать структуру и штаты своего аппарата, управлений и отделов. Совминам союзных республик «с учетом новых задач», вытекающих из постановления партии и правительства 1986 г. об «ускорении» было поручено «принять меры по укреплению аппарата исполкомов областных, городских Советов, их отделов и управлений».

В частности было решено, что объединения, предприятия союзного подчинения могут передавать с согласия министерств и ведомств соответствующим исполнительным комитетам Советов для создания этих подразделений численность и фонд заработной платы. Местным исполнительным органам было дано право «устанавливать высококвалифицированным работникам советских органов надбавки в размере до 50% должностного оклада за счет экономии по фонду заработной платы, образующейся в результате сокращения численности работников». Предполагалось, что эти надбавки могут быть отменены или уменьшены при ухудшении качества работы, критерии которого, впрочем, были не прописаны.[238]

В период перестройки были предприняты робкие попытки сокращения численности чиновничьего аппарата. Сокращение проводилось во исполнение Постановления Совета Министров РСФСР от 20 июля 88 г. № 266 «О генеральной схеме управления народным хозяйством РСФСР». В Ульяновской области согласно распоряжению облисполкома от 14.11.88 № 550–р численность его аппарата была сокращена с 1 ноября 1988 г. на 24 штатных единицы. В их числе были уволены секретарь председателя, секретарь-машинистка (из руководства), заведующий сектором организации контроля, инструктор, старший референт, заместитель заведующего отделом организационно-инструкторским, зав сект кадров и наград, инструктор организационно-инструкторского отдела, инструктор-заведующий кабинетом советской работы, инженер, старший экономист.[239] Заработная плата работников власти в начале 90-х годов повышалась регулярно, вдогонку за ростом цен. Вместе с этой заботой о «социальной защищенности работников власти» наблюдалась и другая тенденция - увеличивался разрыв в окладах между руководящими работниками и рядовыми чиновниками. Если в начале «рыночных реформ» разница в окладе между председателем исполкома и секретаршей была в 3-4 раза, то уже через пару лет глава администрации получал больше секретарши в 6-7 раз.

Зарплата работников Совета районного звена в начале в начале 1991 г. была следующей (на примере Ленинского райсовета г. Ульяновска): Председатель Совета (исполкома)- 550 руб., заведующий отделом-360 руб., главный специалист- 300 руб., секретарь- машинистка- 155 руб., уборщица- 75 руб. [240] В 1993 г. зарплата работников городской администрации (на примере Самары) была следующей: глава администрации- 42000 руб., заместитель главы- 36000 руб., управляющий делами- 34000 руб., заведующий отделом- 21000 руб., ведущий специалист- 15000 руб., секретарь-машинистка- 6500 руб.[241] В том же году зарплата работников Совета была следующей (на примере Октябрьского райсовета г.Саратова): председатель Совета- 32000 руб., руководитель отдела- 22000 руб., председатель постоянной комиссии, народный депутат, работающий на постоянной основе – 22000 руб., главный специалист- 15000 руб., секретарь- машинистка- 6000 руб.[242] В это же время булка хлеба в Саратове стоила 18 руб., 1 кг. мяса 464 руб., 1 литр молока 22 руб., 1 кг. масла 1173 руб., 1 кг сахара 300 руб.[243]

На рубеже 80-х и 90-х годов в экономике страны начал наблюдаться значительный спад. Особенно обострилась ситуация с продуктами питания, в многих регионах большинство товаров продавалось по талонам, были установлены нормы их продажи. Разумеется, в этих условиях интересным было как власть будет корректировать расходы на собственные нужды. В бюджетах местных Советов на 1989 год расходы на содержание органов государственного управления были определены на уровне 1988 года. Затраты на повышение заработной платы, содержание аппарата Советов предусмотрены не были. Совет Министров РСФСР вопрос поставил так: или содержание аппарата управления должно укладываться в пределах предусмотренной суммы, или средства на содержание дополнительного аппарата и увеличение должностных окладов должны зарабатываться хозрасчетной деятельностью.

Однако многие руководители исполкомов в расходах на свое содержание совершенно не оглядывались ни на закон, ни на целесообразность. Так в Пензенской области на 1990 год расходы на управление в бюджете были предусмотрены в сумме 8425 тыс. рублей, а фактически за 11 месяцев составили уже 16115 тыс. рублей, или на 7,6 миллионов больше. При этом на здравоохранение вместо необходимых 232 миллионов рублей было выделено 155 миллионов (или 70%), на образование вместо 220 миллионов- 190, на культуру - вместо 50 миллионов- 27.[244]

Вообще, в отношении ряда вопросов чиновники действовали прямо по пословице «война войной, а обед по расписанию». Так 20 августа 1991 г., в самый разгар августовского путча, председатель Куйбышевского облисполкома В.А.Тархов издал распоряжение №595-р «О повышении должностных окладов работников органов государственного управления», согласно которому были повышены на 50% должностные оклады руководства и работников аппарата, а максимальный размер премирования руководителей облисполкома предписывалось «не ограничивать»[245]. Повышение окладов чиновников и постоянный рост их численности шли рядом все 90-е годы. Увеличение заработной платы на 50%, которое должно было произойти в 1992 г. согласно Указу Президента РСФСР, не было подкреплено ресурсами бюджета, но происходило за счет текущего его исполнения. Тем не менее, власть в период экономического кризиса начала 90-х никогда не забывала себя. Повышение окладов чиновников на фоне обнищания основной массы населения с конца 80-х годов происходило регулярно, примерно раз в полгода, в среднем на 50%. Источником данных прибавок, как правило, был указы и постановления президента Б.Н.Ельцина, от которого не отставали и председатель Верховного Совета Р.И.Хасбулатов и другие.

Данные решения власти для общества не афишировались. Так, 12 апреля 1993 г. с грифом «не для печати» вышло совместное Постановление Президиума Верховного Совета РФ и Совета Министров, подписанное Р.И.Хасбулатовым и В.С.Черномырдиным № 4736-1/305 от 12.04.1993 г. предписывающее увеличить с 1 апреля 1993 г. должностные оклады работников органов власти в 1,9 раза.[246] В июле 1993 г. в дополнение к недавно прошедшему повышению, глава администрации Самары О.Н.Сысуев издал Распоряжение №643-р предписывающее «в целях усиления социальной защищенности работников администрации города производить ежемесячную выплату-компенсацию на удешевление питания в размере 7000 руб. на каждого работника». Распоряжением №644-р для высших чиновников администрации был установлен дополнительный оплачиваемый отпуск в 12 рабочих дней, для всех остальных- 6 рабочих дней. Одновременно (распоряжение №1022-р) было произведено значительное (примерно на 20%) увеличение штата администрации.[247]

Штатное расписание администрации г.Самары в 1994 году включало 197 человек, в том числе руководящий состав- 32 человека. Зарплата главы администрации составляла 382 082 рубля, заместители получали 327 499 рублей в месяц. С 1 декабря 1993 года работникам администрации увеличили оклады в 1,9 раз. С 1 июля 1994 г. должностные оклады работников администрации и города и области были увеличены еще в 1,4 раза. При этом, верставшие бюджет чиновники не забыли себя особо: согласно изданному распоряжению работникам финансового отдела за счет бюджета была установлена ежемесячная надбавка «за сложность, напряженность и высокие достижения в труде» в размере до 50% должностного оклада.[248] В том же году, согласно распоряжению главы города Самары О.Н.Сысуева №973-р от 26.10.1994 г. «в целях усиления социальной защищенности работников администрации города» было принято решение о выплате ежемесячных компенсаций «на питание» всем специалистам в размере 20 тысяч рублей.

Вновь созданная представительная ветвь власти также быстро «пускала побеги». Согласно штатному расписанию, аппарат Самарской городской Думы в 1994 году состоял из 31 человека. Их заработная плата складывалась из оклада, надбавки к нему и премии в размере трех должностных окладов в год.[249] Уже к 1996 году штатное расписание городской думы увеличилось до 73 человек.[250] Следует отметить, что доля расходов на содержание власти, отводимая в советских бюджетах, все же не идет ни в какое сравнение с современными. Так в бюджете г.Самары (г. Куйбышева) в 1980 г. расходы на содержание органов государственной власти и управления составляли 0,75 %. [251] В 1992 году -0,5% от общей суммы бюджета.[252] В 1996 г. расходы на содержание администрации г.Самары составляли 2,3% от всех расходов бюджета города, в 2004 г.- уже 8,7%, а в проекте 2006 г.- 12%. Таким образом расходы на управление (т.е. на содержание чиновников) в бюджете города с 1980 по 2004 год выросли примерно в 16 раз.[253]

Несмотря на сокращение в разы после 1993 года по сравнению с Советами составов депутатского корпуса новых представительных органов местной власти, общее количество властных функционеров не сократилось, а возросло. По замечанию одного из исследователей «сократив число депутатов донельзя, мы породили систему выборных чиновников, работающих на освобожденной основе».[254] Как продолжилась эта тенденция в последующий период, видно из таблицы Росстата, насчитавшего к 2005 году в стране почти 1,5 миллиона чиновников, т.е. по одному на каждые 100 человек (Табл. 48).[255]

Таблица 48

Рост численности чиновников в России в 1994-2005 годах.

Как следует из отчетов Росстата (ранее - Госкомстата), в 1994-1996 годах произошел первый скачек численности чиновничества, в период 1996-2001 годах численность стабилизировалась, а с 2002 года штат чиновников в России растет нарастающими темпами. Общая численность чиновников России без учета «федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих функции в области обороны и безопасности», выросла к 2005 г. до 1462000 человек. Самые заметные изменения за последнее десятилетие произошли в структуре занятости работников центрального аппарата власти. По данным Росстата, в 2005 году доля работников федеральных органов власти в общем числе составила 52,5%. Минимального уровня она достигла по итогам 2000 года – 45%. На уровне субъектов федерации разрастания власти не отмечено. Более того, к 2005 году на них приходилось 15,8% чиновников (в 2000 году – 16,6%, в 1995 году – 50,3%). С 2000 года, в структурах местного самоуправления число чиновников также сократилось – с 38,5% в 2000 году до 31,8% в 2005 году. Впрочем, в 1996 году на местное самоуправление приходилось лишь 11,7% чиновников. Данные Росстата показывают и то, что рост аппарата идет именно в исполнительной власти - число чиновников в органах законодательной власти выросло в 2005 году лишь на 2%, в органах судебной власти и прокуратуры стало больше (в основном на региональном уровне) сотрудников всего на 3,8%. Зато центральный аппарат исполнительной власти вырос за год на 20,4%), на региональном уровне этот рост еще больше – на 29,3%. А вот численность работников органов местного самоуправления на сократилась на 1,2%.[256]

Существенным фактом отрыва власти от народа к концу 90-х годов оставался несопоставимый уровень заработной платы у чиновников и представителей муниципальной власти и рядовых «бюджетников». К 2003 году заместитель главы администрации Самары, глава администрации района (или депутат городской думы, работающий на постоянной ос6нове) имел зарплату около 8000-12000 руб., которая с разного рода надбавками доходила до 18-25 тысяч рублей. При этом воспитатель в детском саду получал от 1200 до 3000 рублей, заведующая детским садом- от 3 до 5 тысяч рублей, медсестра в больнице- от 1200 до 2000 рублей, заведующий отделением- около 4500 рублей. Врач в городской больнице имел оклад в 1800 рублей. Учитель в школе при условии нагрузки в 25 часов в неделю и высшей категории получал в среднем 3-4 тысячи рублей в месяц. В сфере ЖКХ заработная плата также была крайне низкой: дворник в Самаре в 2003 году получал 3-4 тысячи рублей, электрики и слесаря- 5-7 тысяч[257]. Разумеется, с этой позиции, да еще и при наличии нередких для муниципалитетов задержек заработной платы, власть в ходе 90-х годов существенно лучше в материальном плане жила, чем народ.

Одним из пунктов водораздела власти и общества всегда была тема привилегий, безнаказанности, возможности распределения начальством «по блату» разного рода дефицита. Нельзя сказать, что она была закрытой для обсуждения и критики даже в советские годы, но в то же время выплывающие в сатирических фельетонах и отчетах о деятельности народного контроля факты скорее подавались как исключения о том, как «кто-то кое-где у нас, порой» нарушает нормы закона и советского общежития, а не как проявления системного принципа. Еще до того, как «красные директора» трансформировались в директоров фактически принадлежавших им акционерных обществ, привилегии власти в своей сути были в праве распределения благ. Периодически они попадали под огонь критики советской печати, которой позволялось вскрывать «отдельные недостатки» деятельности руководящих работников. В 1984 году в г.Куйбышеве большой шум наделал опубликованный в центральных «Известиях» фельетон собкора Э.М.Кондратова «В копченом варианте», где журналист «вскрыл факты» плохой «сохранности социалистической собственности, неудовлетворительной производственно-финансовой деятельности, трудового и жилищного законодательства, штатно-сметной дисциплины, злоупотребления служебным положением и нарушения порядка реализации рыбной продукции» со стороны генерального директора объединения «Куйбышеврыбпрома» товарища Черногорцева В.П.

В результате проведенной после выхода в центральной газете фельетона проверки (В которой участвовали сотрудники Министерства рыбного хозяйства, Куйбышевского облисполкома, прокуратуры, финансового управления КПУ, УБХСС и т.д.) выяснились многочисленные факты сомнительной деятельности Черногорцева, составившие целый том в фондах исполкома областного Совета начиная с оформления директором квартиры на сына и тещу и заканчивая липовыми «совместительствами» работников «нужных людей» у себя на производстве, вроде оформления капитаном-механиком шофера обкома КПСС Е.А.Бычкова с доплатой ему за якобы выполняемую работу 72 руб. 50 коп. в месяц. Том проверки злоупотреблений В.П.Черногорцева пестрит подшитыми в дело записками директора, по которым склад объединения отпускал товар этим «нужным людям», вроде: «Лещ копченый, 20 кг. отобрать хорошего, лещ свежий- 15 кг. 3.V.82. Черногорцев». Чтобы профком объединения не мешал директору, он обеспечил практически полное его переизбрание, включив туда своих людей. В результате проверки фактов фельетона, В.П.Черногорцева сняли с работы.[258] Народ весьма бурно реагировал на привилегии начальства, искренне радуясь, когда кого-то из номенклатуры доставала «суровая рука закона». В понимании общества, это означало, что «есть советская власть». Ненависть к «блатным» зиждилась не только на социальной зависти, но и на вполне правовой основе: так как все вокруг было «советским», общенародным, привилегии власти на особый порядок распределения благ рассматривались как запускание начальниками руки в общий карман. В принципе, так оно и было.

Перестройка значительно «развязала языки» людям. Вот фрагмент стенограммы одного из партийных собраний совхоза (Саратовская область) в 1988 году. Выступает диспетчер автогаража совхоза И.И.Калдузов: «Я пошел выступать потому, что здесь ведется запись на магнитофон с радиовещания. Хозрасчет проповедует нам Антонина Петровна. А почему не берет с себя? За автомашину начислила Николаю Васильевичу зарплату и получила. Сколько у нас легковых машин, а многие стоят без действия по домам: у управляющего два «Москвича» и еще «УАЗик» дали, у главного инженера «Москвич» стоит дома, а ездит на «УАЗике». Зачем он ему? Ждет списания и останется дома? За бригадиром Чучулчяну закреплена новая бортовая машина, а он взял себе «Жигули». Теперь взял еще «Ниву». Откуда у него такие возможности? В совхозе числится 11 мотоциклов. Их взяли, и списали. Многие из этих мотоциклов находятся на руках у людей, давно не работающих в совхозе. Секретарь парткома наездил на машине 26 тысяч километров. Где он мог столько наездить?»[259]

Многие из первых митингов протеста конца 80-х годов, включая известные «антимуравьевские митинги» в Куйбышеве, приведшие к отставке первого секретаря обкома КПСС Е.Ф.Муравьева, основным своим движущим мотивом имели возмущение народа фактами использования начальством привилегий власти. Как уже говорилось, катализатором «антимуравьевского возмущения» стала информация о получении первым секретарем обкома роскошной по тем временам четырехкомнатной квартиры в только что построенном «обкомовском доме», и приведшая, в сочетании с решением о избрании именно его делегатом на «перестроечную» XIX партконференцию, к выходу с протестом на центральную площадь областного центра 50 тысяч человек.В период поздней перестройки в борьбу с привилегиями и разного рода расследования включился депутатский корпус обновленных Советов. Так, в начале 90-х годов демократическая группа депутатов Самарского горсовета инициировала депутатское расследование в отношении распределения участков и строительства дач в садово-дачном товариществе «Клен», где находились так называемые «генеральские дачи», включая дачу бывшего «гкчписта» генерал-полковника А.М.Макашова с целью исследования возможности «использования там финансовых средств бывшей КПСС».[260]

Примерно в это же время депутат областного Совета В.А.Карлов инициировал расследование обстоятельств распределения «без очереди» среди работников областной администрации и Совета нескольких дефицитных вазовских автомобилей. Но при этом, даже если расследования были не депутатскими, а уголовными, проведенными следственными органами, номенклатурные работники практически никогда не привлекались к ответственности, пользуясь депутатской неприкосновенностью. Материалы сессий Советов начала 90-х пестрят отказами в согласии на привлечение к уголовной ответственности высокопоставленных депутатов. Как правило, даже если большинство голосов народных избранников высказывалось за, для прохождения решения их все равно не хватало. Так, в ноябре 1991 г. сессия Куйбышевского областного Совета народных депутатов не смогла набрать нужное количество голосов для дачи согласия на привлечение депутатов П.А.Белого и В.И.Никонова, руководителей Жигулевского комбината стройматериалов, к уголовной ответственности за халатность в работе, приведшей к утечке 6 тонн мазута в Волгу на территории Национального парка «Самарская лука». За согласие высказались 69 депутатов, против 64, воздержалось 34. Решение не прошло.[261]

На этой же сессии рассматривался вопрос о лишении депутатской неприкосновенности депутата В.А.Копина, генерального директора тольяттинского ПО «Волгоцеммаш», обвиняемого прокуратурой в хищении государственного имущества в особо крупных размерах и злоупотреблении служебным положением. Из 280 единиц закупленной в 1989 году предприятием за валюту видеотехники «на лево» депутатом-директором было пущено 105. Большинство лиц, получавших из рук Копина дефицитные талоны на видеотехнику, не имели никакого отношения к предприятию. В их числе оказались: Ю.П.Фадеев, первый секретарь горкома КПСС, А.А.Степанов, председатель районного Совета народных депутатов, В.П.Чернавин, заместитель командира авиаотряда аэропорта «Курумоч», И.М.Хасиаутдинов, адвокат, П.В.Петросян, бригадир «шабашников» колхоза «Заря» и так далее.[262] В 1990 году депутат на валюту приобрел у австрийской фирмы «ИГМ» 24 реэкспортных автомобиля «ВАЗ»-2107, распределив их в тайне от профкома – себе, брату, начальнику ГАИ района и так далее. Местные Советы- районный (возглавляемый одним из «облагодетельствованных»- А.А.Степановым) и городской в привлечении к ответственности депутата отказали. Не сумел набрать необходимых голосов и областной Совет. По мнению выступившего в поддержку Копина депутата А.А.Степанова вопрос «распределения дефицита» не дело следственных органов, а внутренний вопрос трудового коллектива. Заявив, что «депутат Копин активно участвует в работе сессий, постоянных комиссий, много делает для района», Степанов призвал депутатов не привлекать директора «Волгоцеммаша» к ответственности, тем самым «оказав доверие депутатам районного и городского Советов».[263]

Выступившая за ним депутат тольяттинского горсовета Даньшина заявила: «Руководитель одного из крупнейших предприятий города уходит от следствия благодаря своему депутатскому мандату. Депутатский корпус окончательно себя дискредитировал в глазах избирателей, усугубил пропасть между городской властью и населением». Ей вторил депутат Кривобоков, сказавший: «В феврале у нас судили механизатора за 6 мешков комбикорма, он получил два года. Он не был депутатом райсовета». А депутат Карлов сообщил, что перед заседанием ему предлагали взятку в 50 тысяч рублей, чтобы он «защитил Копина». В ходе голосования за лишение депутата В.А.Копина неприкосновенности и согласии в возбуждении уголовного дела «за» проголосовало 90 депутатов, 41 «против», 43 «воздержалось». Решение не прошло.[264] Известным в начале 90-х годов экономистом И.В.Нитом так описывалось состояние духа, охватившее многих в период поздней перестройки: «Свобода большинством понимается примерно как свобода на раннем Западе: открыть банк - и хапнуть, провернуть какую-нибудь аферу по превращению безналичных денег в наличные - и хапнуть».[265]

Правоохранительные органы начала 90-х напрямую связывали рост преступности в стране с происходящей деформацией в нравственной сфере, падением нравов. В докладе прокурора г.Ульяновска на сессии городского Совета в октябре 1991 года в качестве факторов, стимулирующих рост преступности, прямо были отмечены падение трудовой дисциплины, правовой нигилизм, а также активно насаждаемая идеология обогащения, вещизма, восхищения «деловыми людьми» и унижения к обычной трудовой жизни. «Рухнули надежды,- сказал прокурор,- что только путем гуманизации удержать нарастающий вал преступности».[266] При этом сворачивалась работа административных комиссий по делам несовершеннолетних, в школах повсеместно прекращалась внеклассная воспитательная работа, а на должность заместителя директора по воспитательной работе учителей принимали чуть ли не силой.[267] Во многих местных Советах начала 90-х, учитывая складывающуюся обстановку, ставится вопрос о скорейшем создании милиции нравов, в чьи обязанности войдет контроль за соблюдением нравственности, работой специальных мест по продаже эротической литературы так далее.[268]

Власть не всегда умела (или хотела) разглядеть аферистов и любителей быстрой наживы, а иногда и покровительствовала им. Вот фрагмент письма №1-1-27778 от 26.08.1994 г., направленного мэром Самары О.Н.Сысуевым в период начала краха финансовых пирамид в поддержку одной из них - «Русского дома Селенга» (РДС) председателю Центробанка РФ В.В.Геращенко: «В городе действуют более 20 фирм, оказывающих финансовые услуги тысячам граждан. Среди них на нашем финансовом рынке работает АОЗТ «Русский дом Селенга». Претензий со стороны вкладчиков города не имеет, участвует в городских программах и поддерживает наши культурно-массовые мероприятия... Администрация хочет иметь в городе стабильную обстановку для обеспечения проведения реформ. Исходя из вышесказанного, Администрация г. Самара просит ускорить рассмотрение вопроса о выдаче АОЗТ «РДС» лицензии на соответствующую деятельность».[269]

В то же время, в своей непосредственной компетенции власть нередко закрывала глаза на манипуляции муниципальных чиновников с законодательством. Так, в результате депутатского расследования, проведенного Самарским горсоветом в 1993 году выяснилось, что Бюро технический инвентаризации занижает процент износа жилого фонда города, т.к. власти не хотят вешать себе на плечи лишнее бремя переселения граждан из ветхого жилья. Был , например, выявлен факт, когда в техническом паспорте жилого дома в 1953 году значился процент износа 70%, а в 1993 году- 60%, то есть за 40 лет благодаря ухищрениям чиновников самарского БТИ дом «помолодел» на 10%.[270] С ликвидацией советской власти российская власть даже внешне стала менее доступной: в регионах повсеместно отменялся свободный проход граждан в административные учреждения и на смену вахтерам приходила милиция и пропускное бюро. Попасть к власти без оформленных пропусков и целой системы мелких бюрократических унижений стало невозможно.

Параллельно с отчуждением от населения в первой половине 90-х годов шел процесс «морального разложения» новой власти: участие в коммерческих предприятиях и приватизационных сделках с сомнительными ценами, заграничные поездки, автомобили, дачи, внебюджетные фонды. В распоряжениях местных администраций появляются пункты: «Выделить средства для приобретения автомобилей для Думы и отделов администрации за счет фонда непредвиденных расходов по бюджету», или- «увеличить ассигнования на оплату счетов по изготовлению мебели и оформлению интерьеров»[271], «выделить для оплаты представительских расходов»[272] и так далее. Документы самарской городской администрации за 1996 год пестрят отчетами о заграничных командировках мэра и его заместителей: А.В.Косыгина- в Лондон, 11 651 200 руб., А.М.Афанасьева- в Бостон, 30 205 520 руб., О.Н.Сысуева – в Страсбург, 17 550 000 руб. А также расходами на встречные вояжи иностранных делегаций и даже на содержание зарубежных фондов: на покрытие расходов на прием делегации из Польши- 30 млн.руб., Франции- 40 млн. руб.[273], затраты на организацию деятельности волонтеров Корпуса Мира в городе – 102,4 млн. руб.[274] Чертой самоидентификации власти в новых условиях стало появление с середины 90-х в официальной переписке между чиновниками вместо привычного «тов.» (товарищу) – «г-ну» (господину).[275]

Одним из принципов эффективного местного самоуправления является поддержка властью инициатив снизу. При этом история местного самоуправления имеет немало примеров, когда чиновники органов местного самоуправления игнорировали всякую народную инициативу, не желая ничего менять в сложившейся системе, и даже явно полезные местному сообществу идеи тонули в бюрократическом болоте. Десять лет- с 1981 по 1991 год длилась эпопея ульяновского пенсионера В.Г.Гвоздева по внедрению разработанного им метода подавления выбросов окислов азота на предприятиях города. Будучи кандидатом химических наук, он предложил решение, позволяющее резко снизить шум и загазованность родного Засвияжского района. Первым пенсионер предложил услуги главному «загрязнителю» района- заводу «Автозапчасть», но завод их рассматривать не стал. 10 лет ульяновский «кулибин» писал в райком, горком КПСС, пытаясь пробить бюрократическую стену. Но результат был нулевым: все тонуло в бумагах.

«Теперь у меня сложилось впечатление,- писал В.Г.Гвоздев в ноябре 1991 года в областной комитет по экологии и природопользованию,- что санитарно- эпидемиологическая станция и природоохранный отдел горисполкома, да и Ульяновская межрайонная природоохранная прокуратура – это преступные организации. Они только фиксируют нарушения, да иногда наказывают штрафом в 20 рублей. Начинают немного шевелиться только при экологических катастрофах».[276]

Факты «отлучения» жителей от управления своими делами, от возможности что-то изменить с помощью органов местной власти сильнейшим образом дискредитировало идею местного самоуправления, усиливая отчуждение народа от власти. По мнению ряда исследователей, в начале 90-х годов в народе стало закрепляться отношение к власти как к чужой, а то и враждебной силе, что создавало новые опасности нарождающемуся местному самоуправлению, т.к. в России такое отчуждение и так уже достаточно «въелось» в общественную жизнь и сознание людей.[277] События 1991-1993 годов стали периодом утраты кредита доверия народа к власти, полученного в период начала перестройки. Это качалось не тоько чиновничества, но и депутатов. «Избиратель перестал верить в депутатский корпус, в то, что депутат может решать какой-либо хозяйственный вопрос, перестал обращаться к депутатам»[278], - говорил один из выступающих на сессии Ленинского районного Совета г.Ульяновска в марте 1993 года.

Выступая на осенней сессии 1994 года перед депутатами Государственной Думы, А.И.Солженицын так охарактеризовал состояние народного духа: «Народная масса обескуражена, она в ошеломлении, в шоке от унижения и от стыда за свое бессилие. В ней нет убеждения, что происходящие реформы и политика правительства действительно ведутся в ее интересах. Людей низов практически выключили из жизни».[279] Одновременно исследователи отмечали, что и идеи развития местного самоуправления, разделения властей, сознательно дискредитировавшиеся в целях политической борьбы на протяжении 1992-1993 гг., оказалась на некоторый срок отвергнуты значительной частью избирателей, не видевших нужды в наличии независимых от исполнительной власти представительных институтов. Этим, в частности, можно было объяснить массовое избрание депутатами в 90-е годы работников администраций.[280] Другой тенденцией дискредитации идей представительной демократии стала уже отмечаемая ранее тенденция снижения явки на местных выборах, особенно на выборах представительных органов.

В ходе всех 90-х годов в самоидентификации власти стали преобладать черты отнесения себя к элите общества. Если в первой половине 90-х годов намечался процесс перетекания представителей власти (или членов их семей) в бизнес, то со второй половины 90-х начался обратный процесс, а затем и диффузия между крупным бизнесом и властью. Губернаторы, мэры городов, депутаты, главы администраций перестали смущаться вопросов о происхождении имущества их семей- дорогих автомобилей, загородных домов, элитных квартир, яхт (да и вопросы такие никто уже не задавал), не особенно соотнося (и скрывая) свой образ жизни с уровнем официальных доходов. Членов семей представителей российской власти поразила череда успеха: они сразу и легко становились монополистами в разных отраслях, успешными предпринимателями, банкирами, учредителями крупных фирм. Фактически в течение 90-х годов происходило обогащение представителей власти через приватизацию госсобственности, а затем, после распродажи основного имущества и предприятий - через обслуживание бюджетных средств и подрядов.

Новая российская «элита» мало заботилась о снижении растущей вместе с расслоением общества социальной напряженности. Жены российских бизнесменов и политиков не организовывали по примеру дореволюционных купцов ночлежек и богаделен, а учреждали фитнес-клубы и модные бутики. Их мужья не дарили городам больницы и картинные галереи. Вместе с тем, отчасти в силу традиции, идущей от советских лет, отчасти с оглядкой на «мировое сообщество», власть не могла в официальной идеологии отказаться от работы «во благо народа» и признать свое право на особое положение в обществе. В то же время постепенно власть и общество- как два полюса- начали использовать различные институты для самоидентификации. Власть - принадлежностью к «партии власти», различным деловым и политическим клубам, общество - общественными организациями, органами народного самоуправления- домовыми комитетами, в ряде случаев- ТОСами и так далее.

Взаимодействие (а иногда и борьба) этих институтов не отражала, конечно, всего гражданского поля, хотя бы по той причине, что большая часть населения России была беспартийной, не входящей в разного рода политические и общественные организации и вообще была неорганизованна. В этом плане точками соприкосновения власти и общества по-прежнему оставались такие формы как письма, жалобы и обращения граждан в органы власти, выборы, акции протеста. Одной из главных проблем цивилизованного выстраивания отношений между властью и обществом в системе местного самоуправления оставалось фактическое отсутствие механизма ответственности должностных лиц перед населением.

Создание этого механизма (реальная возможность отзыва выборных должностных лиц, оценки деятельности чиновников, отчетность власти перед населением) заявлялось и в ходе перестройки, и в ходе реформы 1993-1995 года, и как одна из целей реформы 2003 года. От его практического осуществления зависит и демократизм власти и эффективность работы местного самоуправления в целом.



[1] Ленин, В.И. ПСС. – Т.38 –С.220.

[2] Старовойтов, Н.Г. Наказы избирателей народным депутатам - институт социалистической демократии / Н.Г. Старовойтов // Советы: история и современность. Материалы Всесоюзной научно-практической конференции, посвященной 80-летию первых Советов. – Иваново. – Май 1985 г.– М., 1987. – С.224-225.

[3] Государственный архив Ульяновской области (далее-ГАУО). Ф.Р.3038. – Оп.5. – Д.3178. – Л.53.

[4] Крыжантовская, Т.И. Представительная и непосредственная демократия развития социалистического общества: дисс. ... канд. философск. наук / Т.И. Крыжантовская. – М.,1983. – С.75-76.

[5] ГАСО. – Ф.Р.2962. – Оп.1. – Д.610. – Л.62-63.

[6] ГАСО. – Ф.Р.3257. – Оп.1. – Д.1364. – Л.1.

[7] ГАСамО. – Ф.Р.2558. – Оп.18. – Д.532. – Л.13.

[8] ГАСамО. – Ф.Р.2558. – Оп.18. – Д.538. – Л.7.

[9] Там же. – Л.3.

[10] РГАСПИ. – Ф.17. – Оп.149. – Д.650. – Л.39, 40.

[11] ГАСамО. – Ф.Р.2558. – Оп.18. – Д.538. – Л.3.

[12] ГАСО. – Ф.Р.2962. – Оп.1. – Д.610. – Л.20, 21.

[13] ГАСамО. – Ф.Р.2558. – Оп.18. – Д.685. – Л.2, 65, 121.

[14] ГАСамО. – Ф.Р.2558. – Оп.18. – Д.538. – Л.11.

[15] РГАСПИ. – Ф.17. – Оп.149. – Д.649. – Л.73, 74.

[16] РГАСПИ. – Ф.17. – Оп.155. – Д.3139. – Л.62, 63.

[17] РГАСПИ. – Ф.17. – Оп.155. – Д.3139. – Л.58, 72.

[18] ГАСамО. – Ф.Р.2558. – Оп.18. – Д.532. – Л.2.

[19] РГАСПИ. – Ф.17. – Оп.149. – Д.662. – Л.195 об.

[20] РГАСПИ. – Ф.17. – Оп.155. – Д.3139. – Л.55.

[21] ЦДНИСО. – Ф.30. – Оп.57. – Д.31. – Л.5.

[22] ГАСамО. – Ф.Р.2558. – Оп.18. – Д.538. – Л.5.

[23] РГАСПИ. – Ф.17 –.Оп.149. – Д.649. – Л.40, 72.

[24] ЦДНИСО. Ф.3837.Оп.1.Д.39.Л.20.

[25] РГАСПИ.Ф.17.Оп.149.Д.650.Л.40.

[26] Там же. Л.37.

[27] ЦДНИСО. Ф.3837.Оп.1.Д.42.Л.130.

[28] ГАПО. – Ф.Р.2038. – Оп.1. – Д.8146. – Л.131-131 об.

[29] ГАПО. – Ф.Р.2058. – Оп.1. – Д.8146. – Л.132-133.

[30] ГАПО. – Ф.Р.2038. – Оп.1. – Д.7850. – Л.1.

[31] ГАУО. – Ф.Р.1565. – Оп.14. – Д.526. – Л.98.

[32] РГАСПИ. – Ф.17. – Оп.155. – Д.1380. – Л.34.

[33] Hahn .Jeffrey W. Soviet grassroots: Citizen Participation in local soviet gov Princeton. Princeton univ.press. 1988. – P.81.

[34] Кириллов, Б.А. Трансформация органов государственной власти и местного самоуправления 1988-1994 гг.: дисс. … канд. ист. наук / Б.А. Кириллов. – Екатеринбург, 1995. – С.31.

[35] ЦДНИСО. – Ф.3837. – Оп.1. – Д.42. – Л.49, 51.

[36] Старовойтов, Н.Г. Указ соч. – С.232.

[37] Коммунист. – Саратов. – 9 января 1980 г.

[38] ЦДНИСО. – Ф.3837. – Оп.1. – Д.42. – Л.15.

[39] ГАПО. – Ф.Р.2038. – Оп.1. – Д.7229. – Л.29.

[40] ГАУО. – Р.3038. – Оп.5. – Д.2459. – Л.64.

[41] ГАСамО. – Ф.2558. – Оп.18. – Д.160. – Л.1.

[42] Там же.

[43] ГАСПИ. – Ф.17. – Оп.149. – Д.662. – Л.42.

[44] ГАПО. – Ф.Р.453. – Оп.1. – Д.1506. – Л.78-81.

[45] ГАСО. – Ф.Р.3129. – Оп.4. – Д.1154. – Л.44.

[46] ЦДНИСО. – Ф.3837. – Оп.1. – Д.42. – Л.15.

[47] ГАСО. – Ф.2962. – Оп.1. – Д. – 635. – Л.24.

[48] ГАСПИ. – Ф.17. – Оп.149. – Д.662. – Л.42.

[49] ГАСО. – Ф.Р.461. – Оп.3. –Д.1689. – Л.94.

[50] ГАСамО. – Ф.Р.2558. – Оп.18. – Д.160 –.Л.132, 159.

[51] ГАСамО –Ф.Р.2558. – Оп.18. – Д.160. – Л.62. В Куйбышеве в 1981 году по наказу избирателей были названы улицы А.Силина, З.Космодемьянской, а 1-я Продольная переименована в ул.Г.Димитрова.

[52] ГАСамО. – Ф.Р.2558. – Оп.18. – Д.160. – Л.36.

[53] ГАПО. – Ф.Р-2038. – Оп.1. – Д.7229. – Л.107, 108.

[54] ГАСамО –.Ф.Р.2558. – Оп.18. – Д.532. – Л.9.

[55] ГАСО. – Ф.Р.3129. – Оп.4. – Д.1154. – Л.50, 59.

[56] Рева, Е.Е. История государственного и местного управления: советский период. – Пенза –1995. – С.152.

[57] Сергеев, В.М. Становление демократии в России и традиция соборности: дисс. … докт. ист. наук / В.М. Сергеев. – М., 1993. – С.113.

[58] Шарафетдинов, Н.Ф. Развитие социалистического самоуправления народа в СССР в современных условиях: дисс. … канд. юр. наук / Н.Ф. Шарафетдинов. – М., 1987. – С.124, 125.

[59] ГАСамО. – Ф.Р.2558. – Оп.18. – Д.530. – Л.2.

[60] ГАСамО. – Ф.Р.2558. – Оп.18. – Д.532. – Л.2.

[61] Трудовой клич. Село Приволжье Куйбышевской области. – 1983. – 26 марта.

[62] ЦДНИСО. – Ф.3837. – Оп.1. – Д.44. – Л.16.

[63] Бобович, Р.Е. Территориальное общественное самоуправление. – М., 1999. – С.32.

[64] ГАУО. – Ф. Р.3038. – Оп.5. – Д.2792. – Л.161.

[65] ГАУО. – Ф. Р.3038. – Оп.5. – Д.2874. – Л.68.

[66] ГАУО. – Ф.Р.3038. – Оп.12. – Д.30. – Л.2, 3.

[67] Вишневский, Б.Л. Парламентаризм по-петербуржски / Представительная власть – XXI век. Издание Государственной думы. – М., 2001. –С.5.

[68] ГАСО. – Ф.Р.2962. – Оп.5. – Д.43. – Л.13.

[69] Афанасьев, И. Какой быть структуре Советов. Кто же заказывает музыку? / И. Афанасьев // Коммунист. – 14 ноября 1990 г – С.3.

[70] ГАРФ. – Ф.Р.10026. – Оп.12. – Д.615. – Л.29-35.

[71] ГАУО. – Ф.Р.3038. – Оп.5. – Д.3135. – Л.75, 76.

[72] ГАСО. – Ф.Р.3257. – Оп.3. – Д.42. – Л.4.

[73] ГАУО. – Ф.Р.1565. – Оп.14. – Д.966. – Л.1.

[74] ГАРФ. – Ф.10026. – Оп.5. – Д.491. – Л.1.

[75] ГАУО. – Ф.Р.3038. – Оп.5. – Д.3153. – Л.42-45.

[76] ГАСО. – Ф.Р.3514. – Оп.1. – Д.922. – Л.30.

[77] ГАУО. – Ф.Р-1565.Оп.14.Д.966.Л.1,7.

[78] ГАРФ. – Ф.10026. – Оп. 5. – Д.282. – Л.106.

[79] ГАРФ. – Ф.10026. – Оп.5. – Д.497. – Л.7.

[80] ГАУО. – Ф.Р.1565. – Оп.14. – Д.932. – Л.20.

[81] ГАУО. – Ф.Р.Р. – 3038. – Оп.5. – Д.3150. – Л.19.

[82] Этот Совет себя не оправдал.// Наше слово. – Энгельс. – 22 октября 1991 г.

[83] Всероссийское совещание народных депутатов местного самоуправления (стенографический отчет). – М., 1993. – С.19-21.

[84] ГАСамО. – Ф.Р.3340. – Оп.1. – Д.190. – Л.2,3.

[85] Там же. – Л.4.

[86] Там же. – Л.9.

[87] ГАРФ. – Ф.10026. – Оп.12. – Д.620. – Л.81.

[88] Там же. – Л.80, 81.

[89] ГАСамО. – Ф.Р.3340. – Оп.1. – Д.487. – Л.1.

[90] Там же. – Л.12-14.

[91] ГАСамО. – Ф.Р.3340. – Оп.1. – Д.616. – Л.2, 5.

[92] Там же. – Л.6.

[93] ГАСамО. – Ф.Р.3340. – Оп.1. – Д.616. – Л.8.

[94] Там же. – Л.12.

[95] Вестник Ульяновской городской думы. – 1999. Выпуск 15. – С.13.

[96] Устав Самары (редакция 1996-2006 года). Статья 5.8.

[97] Самарский курьер. – 2003. – 24 марта.

[98] Вестник Октябрьского района. – Самара. – 2004. – 5 июня.

[99] Богатей. Саратов. – 2002. – 4 июня.

[100] Правозащитник. – №2. – 2003 г. – С.17.

[101] Ведомости Верховного Совета РСФСР, 1985. – №36, ст.1269.

[102] ГАСамО. – Ф.Р.2558. – Оп.18. – Д.696. – Л.1.

[103] Там же. – Л.37.

[104] Там же. – Л.36.

[105] Там же. – Л.22.

[106] ГАУО. – Ф. Р.3038. – Оп.5. – Д.2555. – Л.28.

[107] ГАУО. – Ф.Р.3038. – Оп.5. – Д.2586. – Л.114.

[108] Шарафетдинов, Н.Ф. Указ.соч. – Л.143, 144.

[109] ГАУО. – Ф.Р.1565. – Оп.14. – Д.1012. – Л.13.

[110] ГАСамО. – Ф.Р. – 3340. – Оп.1 – Д.487. – Л.3.

[111] Ведомости Верховного Совета РСФСР. – М.,1985. –№37, ст.1308.

[112] ГАУО. – Ф.Р.1565. – Оп.14. – Д.678. – Л.1.

[113] ГАУО. – Ф.Р.1565. – Оп.14. – Д.678. – Л.1, 2, 3, 12, 19, 21.

[114] ГАУО. – Ф.Р.1565. – Оп.14. – Д.668. – Л.1.

[115] ГАСО. – Ф.Р.3125. – Оп.4. – Д.338. – Л.49.

[116] ГАУО. – Ф.Р.634. – Оп.2. – Д.1277. – Л.84.

[117] ГАСамО. – Ф.Р.2558. – Оп.18. – Д.696. – Л.95, 128.

[118] Материалы Всесоюзного совещания народных контролеров, окт.1984 г. – М.: Политиздат, 1984. – С.5.

[119] Ведомости Верховного Совета СССР. – 1980.– №14. Ст.262.

[120] ГАПО. – Ф.Р.2455. – Оп.1. – Д.752. – Л.16.

[121] Пензенская правда. – 1980. – 30 сентября.

[122] ГАПО. – Ф.Р.2456. – Оп.1. – Д.752. – Л.1, 53.

[123] Там же. – Л.2.

[124] ГАПО. – Ф.Р.2455. – Оп.1. – Д.734. – Л.8,11.

[125] Там же. – Л.61.

[126] ГАПО. – Ф.Р.2456. – Оп.1. – Д.752. – Л.2.

[127] ГАСамО. – Ф.Р.56. – Оп.55. – Д.925. – Л.60.

[128] Решение Тольяттинской городской Думы от 20 января 1999 г. N 450 «О Положении о домовых и уличных комитетах г. Тольятти».

[129] В Саратове созданная в начале 90-х годов А.Э.Джашитовым Ассоциация самоуправляемых территорий (АСТ) и Саратовская городская Дума вели острые дебаты по вопросу о распределении функций между районными администрациям и органами территориального общественного самоуправления.

[130] Данные приводятся по работе Д.А.Левчика (С.8) с выборкой по городам Поволжья (кроме Таганрога).

[131] Правовое регулирование территориального общественного самоуправления. Парламентские слушания. Комитет по делам общественных объединений и религиозных организаций. Стенограмма. М., Государственная дума. – 2001. – С.24.

[132] Материалы XXVI съезда КПСС. – M., 1982. – С. 73.

[133] Крыжантовская, Т.И. Указ соч. – С.80.

[134] ЦДНИСО. – Ф.3837. – Оп.1. – Д.42. – Л.130.

[135] ГАРФ. – Ф.17. – Оп.155. – Д.3139. – Л.114.

[136] Гельман, В. Новая местная политика. Реформа власти 1993-1994 гг. и выборы в представительные органы власти субъектов Российской Федерации: некоторые итоги, последствия и перспективы. – М.:МИГПИ. – 1995. – С.3.

[137] Коммунист. – Саратов. – 25 февраля 1980 г.

[138] Barry, Donald, and Barner-Barry, Carol. Contemporary Soviet Politics: An Introduction. 2nd ed. Englewood Cliffs. N.J.Prentice-Hall.1982. – Р.91.

[139] Barghoorn, Frederick. Politics in the USSR, 2nd ed. Boston. Little, Brown, and Co. 1972. – Р.246.

[140] Советы: история и современность… С.173.

[141] ЦДНИСО. – Ф.30. – Оп.55. – Д.29. – Л.139-151.

[142] Социальный паспорт включал в себя данные о годе рождения, национальности, образовании, месте работы, должности и партийности жителей.

[143] Там же. – Л.141.

[144] Там же. – Л.142.

[145] Там же. – Л.144.

[146] Политический собеседник. – Саратов, 1990. –.№1. – С.16, 17.

[147] ГАРФ. – Ф.Р.10026. – Оп.5. – Д.519. – Л.134.

[148] «Парламентская демократия, с прямыми выборами от самого низу и в самый верх, для такой огромной страны, как Россия, и вообще-то измышленная нереальная схема- и тем более фальшивая в обстановке нынешнего денежного и административного разврата», - писал А.И.Солженицын // Самарский курьер. – 2004. – 29 декабря.

[149] Колобаев , А. Демократия по разрешению / А. Колобаев // Юность. – 1989. – №4. – С. 40-44.

[150] ГАРФ. – Ф.10026. – Оп.12. – Д.615. – Л.57, 86.

[151] ЦДНИСО. – Ф.5970. – Оп.15. – Д.1. – Л.80.

[152] Там же. – Л.7.

[153] Фаритов, Д.,Филлипов, А. Саратовская область. «День действий» 27 марта и его социально-политический контекст. – С.14.

[154] Молодой ленинец. – 1992. – 9 февраля.

[155] ГАСамО. – Ф.Р.56. – Оп.55. – Д.1194. – Л.10.

[156] ЦДНИСО. – Ф.Р.30. – Оп.55. – Д.29. – Л.144.

[157] ГАСО. – Ф.Р.2603. – Оп.12. – Д.9. – Л.35.

[158] ГАСО. – Ф.Р.3257. – Оп.3. – Д.42. – Л.4.

[159] В январе 1992 г. перед размещением там Администрации области, отец Сергий освятил здание бывшего Пензенского обкома КПСС. Глава администрации А.А.Кондратьев с замами целовали крест. (Молодой ленинец. Пенза.1992.5 января.)

[160] ГАРФ. – Ф.10026. – Оп.5. – Д.491. – Л.1.

[161] ГАУО. – Ф.Р.3038. – Оп.5. – Д.3153. – Л.42-45.

[162] ГАСО. – Ф.Р. – 1738. – Оп.11. – Д.211. – Л.2.

[163] ГАРФ. – Ф.10026. – Оп.5. – Д.1061. – Л.2.

[164] Романов, П. Самара в марте 1993 года / П. Романов // Политический мониторинг. – МИГПИ, 1993. Выпуск 3. – С.7.

[165] ГАСамО. – Ф.Р.56. – Оп.55. – Д.1052. – Л.57.

[166] Романов, П. Самарская область в январе-феврале 1993 года / П. Романов // Политический мониторинг. – МИГПИ, 1993. Выпуск 2. – С.14.

[167] Там же. – С.15.

[168] ГАУО. – Ф.Р-3038. – Оп.5. – Д.3120. – Л.28.

[169] Саратовская мэрия. – Саратов, 1994. – 29 июля.

[170] За страсть внезапно появившихся на улицах волжских городов казаков к театрализованности нарядов и многочисленным самодельным орденам в Самаре их называли «ряженными».

[171] Господин Народ. – М., 1992. – №12. – С.31.

[172] В начале 90-х в бывшем храме располагалась экспозиция «Подарков жителей Куйбышевской области товарищу Сталину», увенчанная стоящими в алтаре яловыми сапогами вождя.

[173] С.Р. Саратов и Саратовская область в ноябре 1992 г. / С.Р. // Политический мониторинг. МИГПИ, 1992. Выпуск 11. – С.14.

[174] Там же. – Л.97.

[175] С.Р. Саратов и Саратовская область в декабре 1992 г. / С.Р. // Политический мониторинг. МИГПИ, 1992. Выпуск 12. – С.8.

[176] Фактически Закон о казачестве с необходимыми полномочиями вышел только в 2005 году.

[177] ГАРФ. – Ф.10026. – Оп.5. – Д.331. – Л.41.

[178] Там же. – Л.28.

[179] Законодательное собрание Ульяновской области. – Ульяновск. – 2001 –С.9.

[180] По результатам выборов в Государственный совет Татарстана, прошедших в 1995 г. в избранном депутатском корпусе 74% составили татары, 24% - русские. При этом среди населения республики татары составляли 42%, а русские- 48%. Данные по: Сенатова О. Региональные электоpальные кампании и федеpальные выбоpы. – М.: МИГПИ, 1996. – С.11.

[181] ГАУО. – Ф.Р.3038. – Оп.5. – Д.3153. – Л.57.

[182] ГАУО. – Ф.Р.634. – Оп.2. – Д.1551. – Л.114.

[183] ГАУО. – Ф.Р.3038. – Оп.5. – Д.3120. – Л.28.

[184] Форма Общественного совета с участием представителей национально-культурных обществ используется в Ульяновской области до сих пор. См.: Деятельность Законодательного Собрания Ульяновской области первого созыва за 1996-97 годы. Цифры и факты. – Ульяновск. – 1998. – С.47

[185] Там же. – Л.31.

[186] ГАУО. – Ф.Р.3038. – Оп.5. – Д.3187. – Л.53.

[187] ГАУО. – Ф.Р.3038. – Оп.5. – Д.3135. – Л.58.

[188] Там же.

[189] ГАУО. – Ф.Р.3038. – Оп.5. – Д.3153. – Л.43.

[190] Там же. – Л.35, 38, 42-45.

[191] Сенатова, О. Суверенизация и национальные отношения. – С.11.

[192] ГАУО. – Ф.Р.3038. – Оп.5. – Д.3153. – Л.44.

[193] Фоменко О. Ульяновск и Ульяновская область в июле 1992 г. – С.7.

[194] Сенатова, О. Суверенизация и межнациональные отношения. Итоги 1992 года. – С.15.

[195] Наше слово. – Энгельс,1992. – 27 марта.

[196] С.Р. Саратов и Саратовская область в январе-феврале 1993 г. – С.17.

[197] С.Р. Саратов и Саратовская область в октябре 1992 г. – С.12.

[198] Саратовские вести. – Саратов, 1992. – 24 ноября

[199] Коммунист. – Саратов,1990. – 13 февраля.

[200] Наше Слово. – Энгельс, 1991. – 13 сентября.

[201] ГАСО. – Ф.Р.5970. – Оп.15. – Д.1. – Л.80.

[202] Фоменко, О. Самара и Самарская область в июле 1992 года. – С.21.

[203] Наше слово. – Энгельс, 1992. – 14 января.

[204] Фаритов, Д. Саратовская область в августе 1996 г. // Политический мониторинг. – М.: МИГПИ, 1996. Выпуск 8. – С.21.

[205] М.С. Пензенская область. «День действий» 27 марта и его социально-политический контекст. – С.12.

[206] Там же. – С.6.

[207] Рубан, Л.С. Прогноз. Межнациональные противоречия в Астраханской области (социальный аспект) //Астраханские ведомости.1992. № 11.С 23.

[208] Симбирский курьер. – Ульяновск, 1998. – 25 июня.

[209] М.С. Пензенская область в марте-апреле 1998 года / М.С. // Политический мониторинг. – М.: МИГПИ,1998. Вып.4. – С.24.

[210] По другому мнению - не оконченную до сих пор.

[211] Губернский вестник. – Самара, 1997. – 5 декабря.

[212] Народная газета. - Ульяновск, 1998. - 18 сентября.

[213] Слово Самары.-2003.-21 апреля.

[214] www.vciom.ru

[215] Лента.- 2004.-17 ноября.

[216] Советы народных депутатов. Справочник. – М.,1984. – С.7.

[217] ГАПО. – Ф.Р.2455. – Оп.1. – Д.734. – Л.26.

[218] Пензенская правда.1980.6 июля.

[219] Там же. – С.133.

[220] Против того же выступают сторонники земской системы местного самоуправления.

[221] Попов М.В., Золотов А.В. Советская власть как форма самоуправления рабочего класса в экономике // Великий Октябрь и современная Россия. Н.Новгород. 1997. – С. 181.

[222] Крыжантовская ,Т.И. Указ.соч. – С.73.

[223] Ленин, В.И. Полн.собр.соч. – Т.35. – С.198.

[224] Попов, М.В., Золотов, А.В. Советская власть как форма самоуправления рабочего класса в экономике / М.В. Попов, А.В. Золотов // Великий Октябрь и современная Россия. – Н.Новгород, 1997. – С.184.

[225] Ведомости Верховного Совета СССР. – 1980. – №4. Ст.66.

[226] Ведомости Верховного Совета СССР. – 1979. – №17.Ст.277.

[227] Конституция СССР 1977 г. Ст.104.

[228] ГАУО. – Ф.Р.1565. – Оп.14. – Д.1012. – Л.69.

[229] Положение о Самарской городской думе (в редакции 2001 года). Статья 21,22.

[230] ГАСамО. – Ф.Р.56. – Оп.55. – Д.355. – Л.54.

[231] Закон «О краевом, областном Совете народных депутатов РСФСР», статья 47. Аналогичные нормы повторяются в законах о городском и районном Советах.

[232] ГАСамО. – Ф.Р.56. – Оп.55. – Д.544. – Л.4-7. Здесь же приводится заработная плата сотрудников горисполкома (1983 г.): Председатель горисполкома- 390 руб., первый заместитель: 340 руб., заместитель: 310 руб.

[233] ГАСамО. – Ф.Р.2558. – Оп.18. – Д.685. – Л.10.

[234] ГАУО. – Ф.Р.3038. – Оп.5. – Д.2636. – Л.38-39.

[235] Золотов, В.А. Развитие государственного и муниципального управления в России в 80-90 г. ХХ века. – С.55.

[236] ГАСамО. – Ф.Р.2558. – Оп.18. – Д.1685. – Л.237.

[237] Шарафетдинов, Н.Ф. Развитие социалистического самоуправления народа в СССР в современных условиях. – С.116.

[238] ЦДНИСО. – Ф.Р.3837. – Оп.1. – Д.44. – Л.66.

[239] ГАУО. – Р.3038. – Оп.5. – Д.2862. – Л.146.

[240] ГАУО. – Ф.Р.1565. – Оп.14. – Д.967. – Л.30.

[241] ГАСамО. – Ф.Р.3340. – Оп.1. – Д.191. – Л.34.

[242] ГАСО. – Ф.Р.3129. – Оп.9. – Д.29. – Л.1.

[243] ГАРФ. – Ф.Р.10026. – Оп.5. – Д.331. – Л.76.

[244] ГАРФ. – Ф.Р.10026. – Оп.12. – Д.615. – Л.81, 86.

[245] ГАСамО. – Ф.Р.2558. – Оп.18. – Д.1810. – Л.90.

[246] Там же. – Л.99.

[247] Там же. – Л.46-52, 138, 139, 183, 190.

[248] ГАСамО. – Ф.Р.3340. – Оп.1. – Д. – 384. – Л.2, 5, 52, 53, 102.

[249] Там же. – Л.119.

[250] ГАСамО. – Ф.Р.3340. – Оп.1. – Д.691. – Л.86.

[251] ГАСамО. – Ф.Р.56. – Оп.55. – Д.355. – Л.157.

[252] ГАСамО. – Ф.Р.56. – Оп.55. – Д1194. – Л.120-122.

[253] Самарское обозрение. – 2006. – 19 января.

[254] В.А.Черников. Местная власть и местное сообщество: приоритеты, задачи, проблемы // Местное самоуправление: стратегические направления развития. – С.100.

[255] Коммерсантъ. – М., 12 апреля 2006 г.

[256] Там же.

[257] Данные автора, собранные на основе опроса реальных представителей указанных профессий.

[258] ГАСамО. – Ф.Р.2558. – Оп.18. – Д.685. – Л.3, 5, 65, 67, 75.

[259] ЦДНИСО. – Ф.Р.631. – Оп.1. – Д.39. – Л.13.

[260] ГАСамО. – Ф.Р.56. – Оп.55. – Д.1194. – Л.191.

[261] ГАСамО. – Ф.Р.2558. – Оп.18. – Д.1692. – Л.135.

[262] ГАСамО. – Ф.Р.2558. – Оп.18. – Д.1692. – Л.135. – Л.169.

[263] Там же. – Л.177.

[264] Там же. – Л.202.

[265] Нит, И.В. Реализм в экономике. – М., 2001. – С.233, 234, 236..

[266] ГАУО. – Ф.Р.634. – Оп.2. – Л.110.

[267] Там же. – Л.119.

[268] Романов, П. Самарская область в январе-феврале 1993. – С.4.

[269] ГАСамО. – Ф.Р.3340. – Оп.1. – Д.196. – Л.17.

[270] ГАСамО. – Ф.Р.56. – Оп.55. – Д.1243. – Л.120. В современной депутатской практике автора также встречаются подобные случаи.

[271] ГАСамО. – Ф.Р.3340. – Оп.1. – Д.348. – Л.98.

[272] ГАСамО. – Ф.Р.3340. – Оп.1. – Д.691. – Л.179.

[273] Месячная зарплата 90 сотрудников городской администрации.

[274] ГАСамО. – Ф.Р.3340. – Оп.1. – Д.691. – Л.86, 272.Стоимость автомобиля «Волга» ГАЗ 3202 в это время составляла 130 млн.руб.

[275] ГАСамО. – Ф.Р.3340. – Оп.1. – Д.196. – Л.12.

[276] ГАУО. – Ф.Р.634. – Оп.2. – Д.1671. – Л.25, 26.

[277] Лабудин, А.В. Развитие теории территориального самоуправления в СССР: 1917-1991 гг. Книга 1. – СПб., 1996. – С.47.

[278] ГАУО. – Ф.Р.1565. – Оп.14. – Д.1012. – Л.67.

[279] Стенограмма заседания. Осенняя сессия 21-29 октября 1994 г. – М., Издание Государственной думы, 1995. – С.520.

[280] Гельман, В. Новая местная политика. Реформа власти 1993-1994 гг. и выборы в представительные органы власти субъектов Российской Федерации: некоторые итоги, последствия и перспективы. – М.:МИГПИ, 1995. – С.11.

 

Фото П.Воробьева
Наш баннер
Михаил Матвеев. Официальный сайт