Михаил Матвеев. Официальный сайт

  • Увеличить размер шрифта
  • Размер шрифта по умолчанию
  • Уменьшить размер шрифта
ГЛАВНАЯ НАУЧНЫЕ ТРУДЫ МОНОГРАФИИ И ДИССЕРТАЦИИ Докторская диссертация М.Н.Матвеева «Власть и общество в системе местного самоуправления России в 1977 - 2003 годах» – ГЛАВА V

Докторская диссертация М.Н.Матвеева «Власть и общество в системе местного самоуправления России в 1977 - 2003 годах» – ГЛАВА V

Печать


СОДЕРЖАНИЕ     ВВЕДЕНИЕ     ГЛАВА I     ГЛАВА II     ГЛАВА III     ГЛАВА IV     ГЛАВА V     ГЛАВА VI     ЗАКЛЮЧЕНИЕ

 

ГЛАВА V. СТАНОВЛЕНИЕ СИСТЕМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ РОССИИ В 90-е ГОДЫ ХХ ВЕКА.

5.1. Статус, структура, состав и формы работы представительных и исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления после принятия Конституции Российской Федерации 1993 г.

В период октября-ноября 1993 г. формирование новой системы местной власти велось через прямые президентские Указы. Утвержденное Указом Президента от 26 октября 1993 г. Печально - знаменитый указ Президента №1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации» ничего не говорил об органах местного самоуправления. Однако уже в октябре последовали Указы №1617 от 6 октября 1993 г. «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации» и Указ №1760 «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» от 26 октября 1993 г. В них были определены основы организации местного самоуправления на период конституционной реформы, а заодно подводилась черта под системой Советов, подлежащей «самороспуску», либо «прекращению деятельности». Утвержденное Указом Президента от 26 октября 1993 г. Положение об основах организации местного самоуправления существенно изменило систему и статус местного самоуправления по сравнению с законом о местном самоуправлением 1991 г. Согласно данному Положению изменялся территориальный принцип образования органов местного самоуправления: выборные представительные органы образовывались только в поселениях численностью свыше 5 тысяч человек. В остальных они могли быть образованы либо через выборы, либо быть сформированы из представителей органов местного самоуправления в сельсоветах и районах. Действовавшая ранее, в период 1991-1993 гг. система сдержек и противовесов в компетенции Советов и глав администраций была ликвидирована.

Согласно Указу 26 октября все главы местных администраций получали статус «глав местного самоуправления». Указом от 22 декабря 1993 г. №2265 «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации» главам местного самоуправления были даны права выносить на местный референдум положения Устава, председательствовать на заседаниях выборного представительного органа, быть депутатом (данное право было предоставлено также другим должностным лицами местной администрации). Новации президентских Указов октября-декабря 1993 г. явно опирались на дискредитацию идеи разделения властей, ставшую итогом политического кризиса 1992-1993 гг. и сознательно культивировавшейся президентским окружением в эти годы и, несомненно, принятой значительной частью избирателей, не видевших нужды в наличии независимых от исполнительной власти представительных институтов. Это был безусловный шаг назад по сравнению с принципами, заложенными законом о местном самоуправлении 1991 г.

Несмотря на потрясение, испытанное местными Советами после событий 3-4 октября 1993 г., многие из них, даже находясь в состоянии ликвидации, продолжали участвовать в нормотворческой деятельности, выступая с законодательными инициативами по предстоящей реформе местного самоуправления. Любопытным документом такого рода являются «Предложения по основным положениям компетенции новых органов представительной власти и органов местного самоуправления», направленные Малым Советом Ульяновского облсовета 14 октября 1993 г. в Государственно-правовое управление Президента Российской Федерации. По мнению ульяновских законодателей, представительный орган областной власти должен был быть выборным, небольшим по количеству (25-50 депутатов), «с необходимым персоналом, работающим на постоянной основе, комиссиями из депутатов и приданными им специалистами для разработки нормативно-правовых актов». В качестве названия предлагались «Представительное Собрание», «Парламент» или «Областная Дума», во главе со «спикером», избираемым из числа депутатов[1].

По организации уровня власти местного самоуправления, Малый Совет Ульяновского облсовета считал, что представительные органы местного самоуправления должны быть во всех структурах, «начиная от села, поселка и кончая районом и городом». Представление о сути понятия «самоуправление» у ульяновских депутатов и на последних неделях существования их Совета не отличалось ясностью, зато вполне преемствовало своим наказом от формальной советской демократии СССР к «управляемой демократии» Российской Федерации 90-х . Допуская разного рода формы прямого народовластия, местные законотворцы считали, что «самоуправление в виде сходов, референдумов, домовых, уличных, квартальных и иных территориальных комитетов должно функционировать в рамках закона и быть управляемым, координируемым»[2].

Новая Конституция Российской Федерации, принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 г., содержала ряд новых принципиальных положений, касающихся статуса и правовых основ местного самоуправления, определяемого в качестве одной из основ конституционного строя. Важнейшей нормой Конституции для местного самоуправления являлась норма статьи 12, согласно которой местное самоуправление в Российской Федерации не только «признавалось и гарантировалось», но и в пределах своих полномочий было самостоятельно. Императивно устанавливалось, что «органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти»[3]. Статья 130 определяла основную функцию местного самоуправления в Российской Федерации- обеспечение самостоятельного решения населением вопросов местного значения, «владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью». Местное самоуправление осуществлялось, согласно Конституции, путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления «в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций».

Конституционные нормы по ряду положений входили в противоречие с нормами Указов Президента, создавая на практике противоречивую правовую модель местного самоуправления и концептуально-разнородное нормотворчество на местах. В феврале 1994 г. Государственная Дума дважды обращает внимание на нарушение норм новой Конституции в правовых актах более 50 субъектов Российской Федерации, а также при осуществлении избирательных прав граждан.[4] Комитет по вопросам местного самоуправления Государственной Думы констатировал, что в практике 1994 г. конституционные права населения на местное самоуправление существенно ограничивались: на большинстве территорий России более полугода после ликвидации Советов не было никаких избранных населением выборных органов власти. [5] Характерной особенностью правовых актов этого периода являлась фактическая включенность местного самоуправления в структуру государственной власти и наделение его полномочиями без соответствующего материального обеспечения. Анализ Указов Президента периода 1994-1995 г. свидетельствует, что органы местного самоуправления рассматривались федеральной исполнительной властью как ее низовые структуры.

«Противников у местного самоуправления даже больше,- говорил на одном из заседаний Госдумы в 1994 г. председатель комитета Государственной Думы по вопросам местного самоуправления А.Я.Слива,- чем мы можем предположить. И это естественно, ведь местное самоуправление, переход к нему- это передел, в хорошем смысле, цивилизованный передел собственности, прав финансов. Но или мы движемся по пути реального местного самоуправления, или будем осуществлять командную систему, когда уровни власти будут называться не так, как они должны называться по Конституции, а по имени и отчеству соответствующего руководителя».[6]

Подобное положение не вполне устраивало представительную власть органов местного самоуправления, там где они были. Так, в мае 1994 г. группа депутатов Собрания представителей города Кузнецка Пензенской области обратилась в Законодательное собрание Пензенской области с просьбой направить запрос в Государственную Думу по поводу отсутствия документов, регламентирующих деятельность депутатов новых представительных органов местного самоуправления. Депутаты выразили несогласие с унизительной зависимостью от главы исполнительной власти, являющегося одновременно и главой местного самоуправления. «Фактически, - писали депутаты, - мы пришли к тому же, что было до перестройки, когда первый секретарь горкома партии являлся еще и председателем Совета»[7].

Аналогичные проблемы испытывало местное самоуправление в Ульяновской области. Временное Положение об организации представительной и исполнительной власти в системе государственного управления и местного самоуправления в Ульяновской области, утвержденное Постановлением Главы областной администрации №367 от 28.12.1993 г. открыто игнорировало демократические основы местного самоуправления. Фактически речь шла о ликвидации местного самоуправления в Ульяновской области[8], т.к. областная администрация лишала население Ульяновска права на создание своего органа местного самоуправления (во Временном Положении не предусматривалось избрание городского Собрания представителей). Фактически упразднялось местное самоуправление и в сельских районах. Временное Положение предусматривало, что районные Собрания представителей будут состоять из депутатов, избираемых не населением сельских районов, а депутатами сельских, поселковых и городских Советов представителей (указанные представители избирались тайным голосованием на сессиях соответствующих Собраний представителей из числа депутатов)[9], т.е. противореча Конституции, вместо прямых выборов вводились многоступенчатые.

С осени 1994 г. началось активное формирование федеральной нормативной базы местного самоуправления, связанное с подготовкой федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления», три проекта которого существенно отличались. Дискуссия по законопроектам была вынесена на Всероссийское Совещание по вопросам местного самоуправления и организации государственной власти в субъектах Российской Федерации. Не имея задачи детального анализа в настоящем исследовании проектов законодательных актов, следует все же отметить, что все они в той или иной степени стремились устранить правовую коллизию, возникшую в связи с противоречивостью конституционных норм президентским Указам и практике организации власти на местах в 1994 году. В них, в частности, делалась попытка закрепить основной перечень вопросов местного значения, форм непосредственной демократии, условий передачи органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий, основного содержания местных уставов, а также финансово-экономических основ местного самоуправления в качестве главного условия его функционирования.[10]

12 августа 1995 г. Федеральный закон №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» был принят Государственной думой, 28 августа подписан Президентом и 1 сентября вступил в силу. Закон сформулировал основные принципы организации местного самоуправления в России на последующее десятилетие. Важнейшим значением федерального закона №154 была его четкая корреляция с Конституцией Российской Федерации, в развитие которой он определял роль местного самоуправления, правовые, экономические и финансовые основы местного самоуправления и государственные гарантии его осуществления. Учитывая, что п. 3 ст. 7 данного закона определил, что: «федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, устанавливающие нормы муниципального права, не могут противоречить Конституции Российской Федерации и настоящему Федеральному закону»[11], фактически можно сказать, что Федеральный закон №154 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» для последующих нормативно-правовых актов о местном самоуправлении был поставлен в один ряд с Конституцией.

Закон определил широкий перечень предметов ведения местного самоуправления, вытекающих из вопросов местного значения. К ним относились: 1) принятие и изменение уставов муниципальных образований, контроль за их соблюдением; 2) владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью; 3) местные финансы, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, решение других финансовых вопросов местного значения; 4) комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования. Помимо этих, основополагающих позиций, закон относил к компетенции местного самоуправления еще 26 направлений в области содержания и использования муниципальных жилищного фонда и нежилых помещений, вопросов образования, здравоохранения, общественного порядка, планировки и застройки территорий, использования земель, организации коммунальных служб, дорожного строительства и благоустройства, связи, транспорта, торговли, общественного питания и бытового обслуживания, развития физической культуры и спорта, обеспечения социальной поддержки и занятости населения, охраны окружающей среды , противопожарной безопасности и так далее.

Федеральный закон от 28 августа 1995 г. определял также и статус депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления. Это было значительным шагом вперед в развитии нормативной базы местного самоуправления, т.к. с периода прекращения действия законодательства о Советах, статус депутата фактически отсутствовал Закон гарантировал депутату условия для беспрепятственного и эффективного осуществления полномочий. В соответствии со статьей 18 Федерального закона №154 депутаты, члены выборных органов местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления на территории муниципального образования не могли быть задержаны (за исключением случаев задержания на месте преступления), подвергнуты обыску по месту жительства или работы, арестованы, привлечены к уголовной ответственности без согласия прокурора субъекта Российской Федерации. Им также предоставлялись социальные гарантии, связанные с пребыванием на этих должностях, устанавливаются законами субъектов Российской Федерации.

Сравнивая нормы российского законодательства 1995 года в части статуса депутата с предшествующими нормами советского законодательства, следует отметить их недостаточный объем и детализацию: безусловно, статус народного депутата Совета, базирующийся на целой главе Конституции СССР (глава 14) и ряде специальных законов был весомее и конкретнее. Однако Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации» сделал значительный шаг в сторону от общественных начал к профессионализации местного самоуправления: согласно ему глава муниципального образования, депутат, член выборного органа местного самоуправления, другие выборные должностные лица местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования могли осуществлять свои полномочия на постоянной основе. Учитывая снижение на порядок количественного состава представительных органов и усталость от непрофессионализма депутатского корпуса советских времен, данная норма была вполне адекватной.

Вступление в силу закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации» создало правовую базу для современного местного самоуправления. Закон отразил новации политических условий, сложившихся в России после ликвидации советских представительных органов власти и концептуальный вектор, задаваемый положениями Европейской Хартии о местном самоуправлении, сохранив при этом определенную преемственность по отношению к предыдущему закону о местном самоуправлении 1991 г. (по структуре закона, по компетенции органов местного самоуправления и так далее).

Закон полностью согласовывался с нормами новой Российской Конституции, решая при этом достаточно сложную правовую задачу разграничения полномочий в области местного самоуправления с органами государственной власти, определяя предметы ведения местного самоуправления. 27 декабря 1995 г была утверждена Федеральная программа государственной поддержки местного самоуправления.[12] Были предусмотрены два основных этапа Программы: первый (1996)- создание базовых условий для формирования системы местного самоуправления и второй (1997-1998 г.)- осуществление мероприятий по реальному становлению системы местного самоуправления.[13]

Согласно 131 статье Конституции Российской Федерации структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. На практике ее реализация кажется возможной только в случае принятия муниципальных уставов на референдуме, что происходило не так уж часто: в основном Уставы (с определением там структуры органов местного самоуправления) принимались представительными органами местного самоуправления. Закон давал общее представление о структуре органов местного самоуправления: представительный орган местного самоуправления, Глава муниципального образования, иные выборные должностные лица местного самоуправления, иные органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления ( то есть не выборные). Специфику структуры органов местного самоуправления отражали Уставы муниципальных образований.

Устав г. Саратова, утвержденный городской думой в 1994 году, определил структуру исполнительной власти города таким образом. Это городской голо­ва, главы муниципальных районов, возглавляющие соответ­ствующую городскую управу, и администрации муниципальных районов, отраслевые управления. Была предусмотрена также воз­можность создания решением городской Думы административных округов. Утверждение структуры управления и контроль деятельности испол­нительных органов города были возложены на городскую Думу. Городская управа Саратова включала в себя следующие структурные подразделения: Управление делами, аппарат городского головы, Управление планирования, бюджета, финансов и учета. Го­родскому голове было предоставлено право создавать иные подразделе­ния. Управление делами обеспечивало организационную, информа­ционную деятельность и материально-техническое обеспечение го­родского головы и городской управы. Руководители Управления делами и аппарата назначались и освобождались от должности самим городским головой, руководители Управления финансов и отраслевых управлений назначались с согласия Думы.[14]

Согласно Уставу г. Пензы, принятому 29 января 1996 г. (статья 25) глава местного самоуправления являлся главой города Пензы и высшим должностным лицом, осуществляющим местное самоуправление на территории города, совмещая в одном лице пост председателя городской Думы и главы исполнительной ветви власти. (При том, что возможность избрания председателя Думы из состава депутатского корпуса была предусмотрена Законом Пензенской области «О местном самоуправлении в Пензенской области»). Первоначально по Уставу Пензы районы города имели статус внутримуниципальных образований и имели свои представительные органы - районные собрания представителей в количестве 12-13 депутатов.

19 декабря 1997 года городская Дума внесла в Устав города изменения результатом которых стало появление в Уставе главы 8 «Переходные положения». В главе 8 предусмотрено, что городскую Думу будет возглавлять председатель, избираемый из числа депутатов. В связи с этим у мэра, естественно, урезается ряд полномочий. Дума также решила урезать автономию городских районов, которые ранее по своему статусу (наличие муниципальной собственности, местного бюджета и выборных органов самоуправления) фактически являлись муниципальными образованиями. Дума практически выстроила их в вертикаль. Согласно изменениям 1997 года главы администраций районов назначались и освобождались от занимаемой должности главой администрации города с согласия Думы, бюджеты районов утверждались городской Думой, структуры и штатное расписание администраций районов определялись главой района в пределах утвержденных городской Думой бюджетных средств.

Устав Самары с 1996 по 2006 год предусматривал следующую структуру городского самоуправления (статья 6.1): а) выборный представительный орган городского самоуправления - Самарская Городская Дума; б) глава города Самары - выборное должностное лицо, которое возглавляет систему органов городского самоуправления; в) исполнительно-распорядительный орган городского самоуправления - администрацию города, включающую администрации городских районов; г) избирательная комиссия муниципального образования - Самарская городская избирательная комиссия; д) иные органы городского самоуправления, образуемые в соответствии с действующим законодательством.

С 1994 по 2004 год, в первые три созыва вновь образованной Самарской городской Думы, она состояла из 18 депутатов, избираемых на 4 года по одномандатным округам, плюс Глава города, который входил в нее по должности и являлся Председателем Думы, одновременно осуществляя общее руководство деятельностью городской администрации[15], в первую очередь через назначаемого им по согласованию с Думой главу администрации города. Глава города избирается сроком на 4 года[16] жителями города, обладающими избирательным правом, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права тайным голосованием. Согласно Уставу города, Глава города Самары являлся высшим выборным должностным лицом, возглавляющим систему органов городского самоуправления.

Устав Ульяновска структуру органов местного самоуправления города составляли выборный орган местного самоуправления- городская Дума, выборное должностное лицо- мэр города, исполнительные органы городского самоуправления- городская администрация и образуемые ею органы. Помимо них население города Ульяновска осуществляло свое самоуправление через органы территориального общественного самоуправления (ТОСы), собрания (сходы), городской референдум, муниципальные выборы, народную правотворческую инициативу и обращения граждан в органы местного самоуправления.[17] Согласно Уставу города (статья 52) местное самоуправление в Ульяновске осуществлялось также на районном уровне через районную администрацию, действующие на территории района органы территориального общественного самоуправления и непосредственно население.

В отличие от, например, Самары, Саратова и Пензы, в Ульяновске (также как, например, в Тольятти) изначально был реализован принцип разделения властей- здесь мэр города не входил в состав городской Думы и мог участвовать в заседаниях представительного органа только с совещательным голосом. Мэр города и депутаты избирались всенародно на 4 года. Председатель городской Думы избирался депутатами из своего состава простым большинством голосов. В случае досрочного прекращения полномочий мэра города, городская дума квалифицированным большинством имела право назначить исполняющего обязанности мэра города их числа его заместителей.

Практически все руководство города и районов согласно Уставу Ульяновска назначалось мэром по согласованию с Думой. В случае несогласования кандидатур, мэр имел право в месячный срок предложить другие, либо (не более двух раз)- прежние. До согласования с Думой указанные должностные лица могли исполнять свои обязанности до трех месяцев. Как разрешать тупиковые ситуации, в случае постоянного отклонения думой представленных кандидатур, Устав не прописывал. Районные администрации Ульяновска являлись территориальными исполнительно-распорядительными органами местного самоуправления, обладающими собственной компетенцией. Они имели статус юридического лица и - в середине 90-х годов- свой бюджет. Глава районной администрации назначался мэром по согласованию с городской Думой и входил в состав администрации города.[18]

Формирование новых органов местного самоуправления в России происходило в 1994-1997 годах, когда впервые после разгона Советов население смогло самостоятельно выбрать представительные органы власти и даже глав муниципальных образований. Всенародные выборы руководителей стали существенной демократической новацией в модели построения власти в стране, реализованной президентом Б.Н.Ельциным после 1993 г. Напрямую население никогда ранее в России (ни при Советской власти, ни в земском и городском самоуправлении до 1917 года) глав органов местного самоуправления не избирало: и председателей горисполкомов, и городских голов избирали из своего состава депутаты (гласные) на своих сессиях.

В Пензенской области формирование органов местного самоуправления началось в январе 1994 г. (5 ноября 1993 года последняя сессия Пензенского облсовета образовала избирательную комиссию по выборам в Законодательное собрание Пензенской области и было утверждено Положение о выборах, которые были назначены на 30 января 1994 года). В органы местного самоуправления разрешалось избирать жителей области, достигших 18 лет. Одновременно с городским Собранием представителей (переименованном вскоре после первых выборов в городскую Думу) выбирались районные. Избирательное право было предоставлено всем гражданам, постоянно проживающим на территории Пензенской области и не моложе 18 лет. Выдвижение в органы местного самоуправления завершилось 9 января, а 12 января закончилась их регистрация. Состав Собрания был определен в количестве 21 депутата)[19].

Большинство из первоначально избранных 17 депутатов Пензенского городского Собрания представителей составили руководящие работники городской исполнительной власти, директора предприятий (в том числе одного частного), представители системы здравоохранения и образования (на уровне главных врачей и директоров школ и заведующих кафедрами). В составе городского Собрания первого созыва 1994-1996 годов не оказалось ни одного рабочего или рядового служащего. Депутатами было избрано только три женщины.[20] Пензенская городская Дума 2 созыва (1996-2000 гг.) и 3 созыва (2000-2004 гг.) также состояли из 21 депутатов.

Особенностями Пензенской городской думы всех трех созывов являлось большой процент обновления составов при перевыборах (до 80% ), незначительное число женщин в депутатском корпусе (3 в думе 1 созыва, и 4 в думе 2 и 3 созывов), и тенденция к частой смене округа депутатом при перевыборах. В Пензенской городской думе не оказалось ни одного депутата, сумевшего сохранить свой мандат во всех трех созывах. Данные особенности характеризует персональный состав думы первых трех созывов (табл.26 )[21]

Таблица26

Персональный состав Пензенской городской думы 1994-2004 год

№ округа

Первый созыв

1994-1996 годы

Второй созыв

1996-2000 годы

Третий созыв

2000-2004 годы

1.

Зинин А.П.

Копешкина С.К.

Селезнев О.И.

2.

Громков Б.А.

Шнякина В.А.

Шнякина В.А.

3.

Акстын А.Д.

Маркина С.А.

Отраднов А.М.

4.

Вильшонкова С.Т.

Громков Б.А.

Зинин А.П.

5.

Скворцов А.С.

Трыханов А.Е.

Трыханов А.Е.

6.

Лебедев П.В.

Скворцов А.С.

Сакеев С.П.

7.

Калинина И.А.

Шленчик М.Г.

Симагин В.А.

8.

Куликовский М.Б.

Бабченков А.А.

Чепурнов Ю.Ф.

9.

Пинишина С.Ф.

Федосов В.Б.

Федосов В.Б.

10.

Бочкарев В.К.

Ивасенко Н.С.

Супиков В.Н.

11.

Мещеряков Г.П.

Орлов Ю.А.

Пинишина С.Ф.

12.

Анисимов В.Н.

Мещеряков Г.П.

Русеев А.Д.

13.

Милушев М.У.

Аристов Г.В.

Аристов Г.В.

14.

Скуридин П.И.

Бубнов А.В.

Бычков В.А.

15.

Войцеховский К.В.

Гришаева Н.В.

Беспалов В.Н.

16.

Алексеев Е.Ф.

Шелудько В.И.

Шелудько В.И.

17.

Ардаков Г.И.

Буланов В.П.

Белозерцев И.А.

18.

Крылов В.А.

Ардаков Г.И.

Дегрярь С.И.

19.

Астафьев В.В.

Васильев А.А.

Черушов С.В.

20.

Ивасенко Н.С.

Дорофеев В.Д.

Прошина Т.А.

21.

Белоусов В.В.

Васильков Е.В.

Дугина Л.В.

Председатель Думы-Глава городского самоуправления - Калашников А.С.

Председатель Думы-Глава города Калашников А.С.

Председатель Думы- Пинишина С.Ф.

Самарская городская Дума первого созыва (1994-1996) не была заметным явлением на политическом поле города. Большинство из 18 депутатов ее состава были представители бюджетных городских организаций, полностью зависимые от мэра города. Из прежнего горсовета в Думе работало только несколько депутатов (Л.П.Журавлева, Т.Г.Черепанова, Н.Л.Скобеев).[22] За первый год полномочий городской представительный орган местного самоуправления едва сумел сформировать пакет положений, регламентирующих собственную деятельность. Основной проблемой депутатов был скудный бюджет города, не позволяющий реально улучшать жизнь избирателей. В октябре 1995 г. депутаты Самарской городской Думы решили подать в суд на федеральное правительство, чтобы заставить его выполнить свое же собственное постановление о финансировании эксплуатации социально-культурной сферы приватизированных предприятий, передаваемых в муниципальную собственность[23]. Из 18 депутатов первого созыва в выборах 1996 г. участвовали 10. Мэром Самары (официальное наименование должности- глава города)[24] с большим перевесом от четырех соперников был переизбран О.Н.Сысуев[25]. На выборах в городскую Думу из 13 бывших депутатов, принимавших участие в новых выборах, выиграли 9. Наибольшее количество соперников было в двух из восемнадцати округов, где выставили свои кандидатуры по 7 человек. Среди победителей примерно поровну было женщин и мужчин. Каждый из избранных был с высшим образованием, трое - имели ученые степени. Средний возраст депутатов городской Думы Самары второго созыва (1996-2000 г.) был сорок два года.

В Ульяновской городской Думе второго созыва (2001-2005 годы) средний возраст депутатского корпуса составлял (в момент избрания) 45 лет. По своему происхождению депутаты Ульяновской городской думы второго созыва были врачи (5 человек), предприниматели (4 человека), учителя (3 человека), чиновники (2 человека). Пожалуй, городская Дума Ульяновска являлась единственной в Среднем Поволжье, где к концу 90-х годов среди депутатов оказалась простая рабочая, правда в единственном числе. Общей тенденцией изменения составов представительных органов местного самоуправления после 1993 года был поход в них муниципальных чиновников и зависящих от структур исполнительной власти бюджетников - учителей и врачей. Эта часть депутатского корпуса чаще всего была в своих решениях ориентирована на главу муниципалитета, совмещение должности которого с должностью председателя представительного органа в 90-е годы было распространенной практикой.

В Саратовской области выборы в органы местного самоуправления были назначены на декабрь 1996 г. До этого они четыре раза откладывались из-за конфликта областной Думы и администрации. Выборы принесли безоговорочную победу партии власти, назначенные главы администраций за редким исключением были избраны. Вопреки принципу самостоятельного формирования органов местного самоуправления и запрета на вмешательство в сферу их компетенции государственной власти, прописанных в Федеральном законе №154, Саратовский закон о выборах в органы местного самоуправления предусматривал представление губернатором кандидатуры на пост высшего должностного лица местного самоуправления из числа депутатов представительного органа для избрания этим органом, т.е. речь шла фактически о косвенном назначении глав местных администраций.[26]

Состав Саратовской городской Думы первых созывов отличало (как, впрочем, и везде) значительное число депутатов-чиновников и руководителей бюджетных организаций. После выборов 1996 г. в Саратовскую городскую думу прошло 7 чиновников исполнительной власти города (из них 6 глав администраций районов Саратова), сплотившихся вокруг мэра города Ю.Н.Аксененко, также избранного депутатом от Фрунзенского района.[27] Вообще, из 38 глав районных администраций депутатами представительных органов власти стали 37. Выступивший на первом заседании Саратовской городской думы губернатор Саратовской области Д.Ф.Аяцков заявил, что его радует, что многие законодатели еще и работают в исполнительной власти. «Так и должно быть! — сказал Аяцков. - Я уверен, что скоро будут внесены поправки в законодательство РФ, и законодатели всех уровней должны быть и исполнителями, чтобы не было так, что одни принимают решения, а другие пытаются их исполнять».[28] Открытым голосованием единогласно была утверждена представленная губернатором кандидатура мэра- и прежде занимавшего эту должность Ю.Н.Аксененко. Политически депутатский корпус Саратовской области, избранный в 1996 году, в основном относился к «сторонникам президента»: в Саратовскую городскую думу прошло только три коммуниста (в районных думах успех КПРФ был большим, но в целом также малозначительным).

Развернутое представление об изменениях, происшедших в политике формирования органов местного самоуправления в 1994-1996 годах дает состав депутатского корпуса Саратовской городской Думы. Из 29 избранных депутатов (всего дума состояла из 31 депутата), как уже отмечалось 7 являлись руководящими работниками исполнительных органов власти. Всего же, вместе с директорами муниципальных организаций, чиновников среди депутатов оказалось 11 человек. Равную по численности группу в депутатском корпусе составили руководители предприятий и частных фирм- их также оказалось 11 (в том числе 4- представители частного бизнеса). Среди депутатов также оказалось несколько военных. В думу прошли два главврача и один ректор института. Среди 29 избранных депутата было только две женщины.

По возрастному цензу Саратовская городская Дума созыва 1996-2000 годов была довольно молода - средний возраст депутатского корпуса в момент избрания составлял 43 года. Особенностью Саратовской городской Думы являлась довольно высокая представительность состава (31 депутат), не характерная для большинства городских дум областных центров Поволжья после ликвидации прежних горсоветов (Самара- 18, Пенза- 21, Ульяновск- 25 депутатов)[29].

В целом по Саратовской области в ходе декабрьской кампании 1996 г. в органы местного самоуправления было избрано 504 депутата из 511. Средняя явка избирателей составила 44,9%, что заметно ниже, чем на предшествующих выборах. В сельской местности явка была традиционно выше, чем в городах. Наибольший процент избирателей – 89,59 – принял участие в выборах в Турковском районе. Голосование на референдумах повсеместно прошло в пользу предложенных местными органами власти проектов уставов и в пользу создания объединенных местных органов власти. Ни один альтернативный проект устава на голосование вынесен так не был.

Организационно-правовые формы и порядок деятельности органов местного самоуправления, реализованные в разработанной в 1993-1995 годов модели сохраняли некоторую преемственность с советскими. Основной организационно-правовой формой работы представительного органа (Думы) являлось его заседание, которое, как правило, проводилось не реже одного раза в месяц. Отдельные заседания Дума могла проводить в виде публичных думских слушаний – заседаний, созываемых специально для привлечения внимания общественности к актуальным вопросам социальной жизни, а также для выработки согласованной позиции Думы и жителей города (их общественных объединений) по этим вопросам[30]. Структуру Думы составляли в качестве постоянных органов - комитеты (комиссии) Думы и ее Совет, в качестве временных- временные комиссии.

В Самарской городской Думе в период 1996-2004 годов было 7 комитетов: Комитет по бюджету, финансам, налогам, Комитет по экономике, Комитет по социальным вопросам, Контрольный комитет, Комитет по строительству, землеустройству и коммунальному хозяйству, Комитет по местному самоуправлению, защите прав граждан и охране правопорядка, Комитет по здравоохранению и охране окружающей среды. Штатное расписание Самарской городской Думы, включавшее первоначально 29 человек, уже к сентябрю 1996 года увеличилось до 73[31]. По опыту первых созывов городских Дум 90-х видно, что в основном председателями постоянных комитетов (комиссий) выбирались ставшие депутатами представители исполнительной власти.[32].

Депутаты имели право объединяться в группы, фракции, блоки, клубы и другие объединения. Согласно Положению о Самарской городской Думе, постоянные объединения в ней численностью не менее трех депутатов формировались на основании письменных заявлений депутатов на имя председателя Думы, временные- путем сбора подписей депутатов под заявлением, обращением, предложением, требованием, иным аналогичным документом.[33] Согласно Положению о Саратовской городской Думе депутаты могли образовывать депутатские группы по территориальному или иному принципу. Положение предусматривало (в чем явно просматривается традиция законодательного опыта местных Советов) возможность «для расширения участия граждан в деятельности городской Думы формировать общественные палаты или советы избирательного округа с участием представителей органов территориального общественного самоуправления, общественных объединений, фондов, товариществ собственников жилья и других представителей населения округа».[34]

Основным органом исполнительной власти местного самоуправления являлась администрация. О структуре городской администрации середины 90-х годов дает представление структура Администрации г.Самары на конец 1994 г., выглядевшая следующим образом: глава администрации, первый заместитель, заместитель, управляющий делами, помощник главы администрации, отдел агропромышленного комплекса, организационный отдел, протокольная часть, сектор делопроизводства, специалист по кадрам, приемная по жалобам граждан, юридический отдел, пресс-центр, экономический отдел, финансово-хозяйственный, межведомственный, по использованию историческо-культурного наследия, военно-мобилизационный, управление международных связей, отдел внешнеэкономической деятельности, отдел гуманитарных связей и протокольной работы, отдел по учету и распределению жилой площади, транспортный отдел, комитет по экономике и финансам со структурными подразделениями промышленного комплекса и развития предпринимательства, отдел территориального заказа и материальных ресурсов, отдел прогнозирования потребительского рынка, отдел прогнозирования капитального строительства, отдел городского хозяйства, отдел экономического анализа сводного социально-экономического прогнозирования, управление по вопросам культуры и организации досуга населения, отдел народного образования, комитет по физкультуре и спорту, управление капитального строительства и еще 22 отдела, комитета и управления.[35]

Как видно, структура городской администрации не отличалась четкостью, включая в себя множество дублирующих функции друг друга отделов, ряд из которых видится искусственно созданными. На конец 1996 года структура Администрации Самары включала в себя 68 подразделений[36]. Численность отделов была разной, например, созданный в 1993 г. отдел экологии включал 4 человека, в транспортном работало 6, в отделе по учету и распределению жилой площади- 10 человек, в комитете по экономике- 41.[37] Штатное расписание горадминистрации к 1994 году включало 197 человек[38], имея постоянную тенденцию к росту (в 1993 году было 133 человека)[39]. В 1994 году у Главы города О.Н.Сысуева было 7 заместителей, один первый (Ю.С.Астахов) и шесть равных друг другу (В.В.Метелкин, В.В.Юрин, Ю.А.Буянов, С.Д.Семченко, К.М.Ушамирский), всего же руководство города состояло из 32 человек. В 1996 г. в ранге заместителей уже работало 9 человек, включая сразу двух в ранге первых (А.М.Афанасьев, К.М.Ушамирский)[40].

Общей же тенденцией в 90-е годы являлась минимизация прав районов в пользу города. В целом, говоря о структуре, составе и формах работы исполнительных и представительных сформированных в ходе реформы 1993-1995 годов органов местного самоуправления, следует отметить их определенную преемственность с советской моделью, особенно в функциональной части в области организации местного хозяйства и социальной сферы, собственного делопроизводства, а также направлений деятельности. При этом произошло значительное снижение общественного начала в работе как представительных, так и исполнительных органов местной власти и , на первом этапе, существенное встраивание местного самоуправления в государственную вертикаль на уровне субъектов Федерации, а также вмешательство исполнительной ветви власти в деятельность представительной.

До 1993 года в Российской Федерации действовало 29 445 органов местного самоуправления. По данным Министерства по делам Федерации и национальностей РФ к 2000 году в Российской Федерации насчитывалось 12215[41] муниципальных образования, из них: городов- 625, поселков-616, городских районов и округов- 153, районов-1404, сельских округов-9314, сельских населенных пунктов-203. В отношении выбора структуры органов местного самоуправления действовала значительная свобода, при условии соблюдения одного принципа: наличие выборных орга­нов, в частности представительного органа местного самоуправления, являлось обязательным. В основе существующих в 1994-2003 годах в России структур органов местного самоуправления лежали различные модели. Наиболее распространенной была та, где представительный орган и глава муниципального образования избираются всем населением, и глава председательствует в представительном органе и единолично возглавляет местную администрацию.

К 2000 году представительные органы существовали в 12045 территориальных образованиях (в 170 отсутствовали). Из них в 4519 главы муниципальных образований были избраны из состава представительных органов, наняты на контрактной основе руководителями местных администраций- в 89. Во всех остальных случаях главы муниципальных образований были избраны непосредственно населением. По субъектам Российской Федерации выборные должностные лица были избраны населением - в 67 субъектах РФ, избраны в основном из числа депутатов - в 7 субъектах РФ. И та и другая форма избрания отмечалась в 3 субъектах РФ. За­ключение контрактов с руководителями местных администраций практиковалось в 5 субъектах Федерации.[42] Общая кадровая ситуация в России в области местного самоуправления по данным Министерства по делам Федерации и национальностей РФ на 1 января 1999 года выглядела следующим образом. Всего в органах местного самоуправления было занято 386,3 тысячи человек (из них на муниципальных должностях – 177,6 тыс.чел., или 46%, что составляло 97% от укомплектованности). Характерно, что 75% из них были женщины. По некоторым данным депутатский корпус представительных органов местного самоуправления к началу 2001 года в России составлял 113 тыс. человек.[43] Данные по возрасту и образовательному уровню работников органов местного самоуправления России характеризуют табл.27,28.[44]

Таблица 27

Распределение по возрасту муниципальных работников в РФ (1999 г.)

До 30 лет

12,3%

30-49 лет

67,9%

50-59 лет

17,3%

Свыше 60 лет

2,5%

Пенсионного возраста

4,2%

Таблица 28

Образовательный уровень муниципальных работников в РФ (1999 г.)

Выборные муниципальные должности (5,5% от общей численности)

Высшее образование

64,2%

Среднее образование

33,6%

Не имеют профессионального образования

2,2%

Должности муниципальной службы (94,5% от общей численности)

Имеют ученую степень

0,5%

Высшее образование

51,2%

Среднее образование

46,0%

Не имеют профессионального образования

2,2%

Направленность образования

Гуманитарное

30%

Техническое

27%

Экономика и управление

17,1%

Сельское хозяйство

16,1%

Юридическое

5,4%

Государственное и муниципальное управление

1,5%

Естественные науки и математика

5,6%

В целом, если говорить о структуре, составе и формах работы органов местного самоуправления после принятия Конституции 1993 года, следует отметить, что несмотря на законодательное закрепление самостоятельного определения населением многих основополагающих положений организации местного самоуправления, на практике их формирование шло не снизу, через свободную инициативу населения, ТОСы, общественные объединения, а скорее сверху- через спускаемые из аппаратов субъектов Федерации модельные положения и законы.

5.2.Экономическая база местного самоуправления в 90-е годы.

Финансово-экономическая основа современной модели местного самоуправления при ее закреплении в федеральном законе 1995 года №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» и в федеральном законе 1997 года «О финансовых основах местного самоуправления в РФ»[45] строилась с 1991 года, с момента принятия Постановления Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. № 3020-1 « О разграничении государственной собственности в Российской Федерации», а также закона «О местном самоуправлении в Российской Федерации», «Об основах бюджетных прав» и ряда других. Статья 28 федерального закона №154 определяла, что экономическую основу местного самоуправления составляют муниципальная собственность, местные финансы, имущество, находящееся в государственной собственности и переданное в управление органам местного самоуправления, а также в соответствии с законом иная собственность, служащая удовлетворению потребностей населения муниципального образования.

На примере Саратовской области доходная часть местного бюджета формировалась к концу 90-х годов по следующим нормативам:[46] федеральные и областные налоги и сборы в части средств, зачисляемых в бюджет области:а) доходы от приватизации и реализации муниципальной собственности, включая муниципальные земли, -100 %; б) доходы от приватизации государственного имущества, находящегося на территории муниципального образования, проводимой в соответствии с федеральным и областным законодательством, - 10 %; в) доходы от сдачи в аренду муниципальной собственности, включая аренду нежилых помещений и муниципальных земель, - 100 %; г) платежи за пользование недрами и природными ресурсами по норма­тивам, установленным законодательством Российской Федерации и области; д) доходы от проведения муниципальных денежно-вещевых лотерей - 100 % ; е) штрафы, подлежащие перечислению в местные бюджеты в соответст­вии с федеральными законами, - 100 %; ж) государственная пошлина, установленная законодательством Россий­ской Федерации; з) земельный налог по нормативам, установленным законодательством Российской Федерации и области; и) налог на имущество предприятий (организаций) - не менее 50 %; к) налог с продаж - не менее 60 %; л) подоходный налог с физических лиц, занимающихся предприниматель­ской деятельностью без образования юридического лица, - 100 %; м) доходы от платы за пользование объектами животного мира и водны­ми биологическими ресурсами по нормативам, установленным законодатель­ством Российской Федерации и области; н) доходы от платы за пользование водными объектами по нормативам, установленным законодатель­ством Российской Федерации и области;

Регулирующие источники доходов местных бюджетов: а) подоходный налог с физических лиц - не менее 50 % в сред­нем по бюджетам муниципальных образований области; б) налог на прибыль предприятий и организаций - не менее 5 % в среднем по бюджетам муниципальных образований области; в) налог на добавленную стоимость по товарам отечественного произ­водства - не менее 10 % в среднем по бюд­жетам муниципальных образований области; г) акцизы на спирт, водку, ликеро-водочные изделия - не менее 5 % в среднем по бюджетам муниципальных образований области; д) акцизы на остальные виды подакцизных товаров - не менее 10 % в среднем по бюджетам муници­пальных образований области.

Поиск источников финансирования заставлял глав муниципалитетов искать различные схемы пополнения бюджета. Вот как описывал в своем письме в Министерство Финансов России в 1995 году задачи муниципалитетов и пути их финансового обеспечения глава Самары О.Н.Сысуев: «1) Стимулирование процессов снижения общего уровня цен на потребительские товары и оттока денежных средств из региона через регулирование процессов торговли. 2) Инвестирование диверсификации производства товаров и услуг, послеприватизационная поддержка предприятий коммунального хозяйства, бытового обслуживания населения, общественного питания, транспорта и связи. 3) Создание комплексных условий для инвестиций и трансфертов всех видов в регион. 4) Принятие неотложных мер по восстановлению и реконструкции общественных зданий (в т.ч. памятников архитектуры), строительство новой жилой и нежилой (доходной) муниципальной недвижимости. 5) Увеличение доходов городского бюджета от платежей по системе местных налогов, в частности за счет поступлений от аренды недвижимости и земли (единственного планируемого источника местных поступлений в бюджет, не зависящего от результатов финансово-хозяйственной деятельности плательщиков)».[47]

Полномочия в области налогов были важнейшим условием самостоятельности местного самоуправления. Однако несмотря на бюджетную самостоятельность органов местного самоуправления, уровень собственных и закрепленных на постоянной или долговременной основе доходов в них в 90-е годы был крайне мал. В результате местное самоуправление сплошь и рядом не имело необходимых средств для обеспечения нормальной жизнедеятельности населения. При этом многие социальные гарантии, закрепленные Конституцией Российской Федерации, в значительной степени осуществлялись через органы местной власти. По мнению экономистов зависимость финансирования местного самоуправления от государственных «вливаний», которые могли быть использованы только на определенные нужды, создавала опасность «золотого поводка» для местных общин.[48] Об этом же говорил в 1995 году А.И.Солженицын, считавший, что одним из важнейших принципов создаваемого местного самоуправления должен стать тот, что «земские финансы, финансы каждого уровня не зависели ни от государственной власти, ни от финансовых магнатов».[49] Многие из объектов муниципальной собственности не приносили доходов, но требовали дополнительных расходов. В частности это касалось жилищного фонда, передаваемого повсеместно в 90-е годы ведомствами на баланс муниципалитетов. Кроме того, в процессе приватизации муниципальная собственность лишалась имущества, приносившего доходы: объектов питания, торговли, бытового обслуживания.

«Местному самоуправлению, - говорил в феврале 1995 года на Всероссийском совещании по реализации конституционных положений о местном самоуправлении мэр Самары О.Н.Сысуев нужна законодательно оформленная экономическая база, четкое разделение полномочий с региональными и федеральными властями. Однозначное понимание границ сферы деятельности, недопущение многоуровневости управления, чтобы решения, принимаемые федеральными органами, учитывали потребности, а не так, когда в результате приватизации города остались практически без земли, и влиять на развитие инфраструктуры стало практически невозможно».[50] По признанию первого заместителя Министра финансов России В.А.Петрова в середине 90-х годов экономическая основа местного самоуправления не являлась достаточной для получения необходимой базы финансовых ресурсов, позволяющей удовлетворять потребности населения муниципального образования. Кроме того, в ряде случаев федеральными законами органы местного самоуправления наделялись отдельными государственными полномочиями без передачи для их осуществления соответствующих материальных и финансовых ресурсов. Так же обстояло дело с передачей на баланс муниципалитетов объектов ЖКХ и социальной сферы. [51]

С начала строительства современного местного самоуправления в 1994-1996 годах проблема разграничения полномочий и финансовой наполняемости бюджетов стала одной из самых важнейших для муниципалитетов. В соответствии с данными Министерства Финансов Российской Федерации, с началом реформы местного самоуправления 1993-1995 годов степень централизации средств в бюджетной системе начала снижаться. По доходам с 55,9% в 1992 году до 49,5% в 1996 году, по расходам – с 61,4% в 1992 году до 46,6% в 1996 году. Однако внутри субъектов Федерации он повысился. По доходам удельный вес региональных бюджетов в консолидированном бюджете Российской Федерации возрос с 16,5% в 1992 году до 29,1% в 1996 году. По расходам удельный вес по региональным бюджетам увеличился с 10,1% до 21,8%, а по местным бюджетам повысился с 28,5% до 31,6%.[52] В период 1992-1999 годов динамика этого процесса выглядела следующим образом (табл. 29 ):[53]

Таблица 29

Удельный вес бюджетов субъектов Федерации и муниципальных образований в консолидированном бюджете РФ (в % к доходам консолидированного бюджета РФ).

1992

1996

1997

1998

1999

Бюджеты субъектов РФ

В т.ч. доходы

29,1

27,5

57,0

47,9

В т.ч. расходы

11

21,8

20,2

19,7

52,4

Бюджеты муниципальных образований

В т.ч. доходы

28

21

28,8

28,9

24,5

В т.ч. расходы

29

31,6

32,0

31,4

32,1

Доля бюджетов муниципальных образований в конс.бюджете субъектов РФ

В т.ч. по доходам

66,9

41,5

52

53,4

51,1

В т.ч. по расходам

71,8

61,2

56,0

57,8

61,2

Общей тенденцией середины 90-х годов был низкий уровень собственных доходов муниципалитетов по сравнению с отчислениями от регулирующих органов. Это было связано с тем, что в большинстве субъектов Федерации местные бюджеты были дотационными. Так, в Пензенской области из 32 местных бюджетов дотационными в 1995-1996 годах были 31. По данным Минфина России отсутствовали дотационные местные бюджеты только в Ивановской, Орловской, Смоленской, Камчатской и Волгоградской областях. В 1995-1999 годах около половины финансовых ресурсов консолидированного бюджета России было сосредоточено в федеральном бюджете, около трети - на уровне субъектов Федерации, и лишь около одной пятой – на уровне местных и муниципальных бюджетов. В то же время за счет муниципальных бюджетов финансировалось почти 100% расходов на среднее образование, 85% - на здравоохранение, 60% - на содержание детских садов, 80% - на коммунальные услуги и 60% на содержание жилья. Поэтому закономерно, что система социальной защиты, практически полностью основанная на местном уровне, не могла нормально функционировать за счет дефицита средств.[54] По данным Управления Президента Российской Федерации по вопросам местного самоуправления структура доходов по различным уровням бюджетной системы в 1996 году выглядела следующим образом (табл.30).[55]

Таблица 30

Структура доходов по различным уровням бюджетной системы

Доходы (млрд.руб.)

1996 год

Федеральный

Региональные

Муниципальные

Районные

сельские

Прямые налоги на прибыль,

доход

41 998,4

52 526,8

48 304,8

11 171,2

1 821,1

На прибыль

36 855,3

38 697,7

20 299,3

5 130,8

103,6

Подоходный с физич.лиц

5 143,1

13 808,5

27 891,5

6 016,9

1 717

Целевые сборы

0

1 341,4

1 814,9

492

22

Налоги на товары и услуги

182 701,1

35 417,1

16 182,1

4 444,6

145,3

НДС на товары, ввозимые в РФ

122 776,9

25 757,9

12 596,9

3 585,8

51,1

Акцизы

54 364,5

8 243,3

1 421,5

369,1

1,6

Спецналог

3 315,4

2 247,8

84,1

10,3

0

Налог на имущество

298,3

16 218,8

16 373,7

3 522,5

115,4

Платежи за исп. природ. ресурсов

5 642,1

8 782,3

3 838,7

3 879,7

155,9

Прочие налоги, сборы, пошлины

948,1

5 985,4

12 302,9

2 374,9

106,3

Итого налоговые доходы

254 419,8

122 236,5

101 319,8

26 361,2

2 374,6

Безвозмездные перечисления

391,8

56 174,3

32 111,9

584,2

70,4

Субвенции из федеральн.бюдж.

2 659,8

0

0

0

Средства пол. по взаимным расч.

391,8

24 262,9

4

0,8

0,7

Трансферты из фед.бюджета

17 414,2

174,9

298,2

66,5

Трансферты за счет НДС

8 763,5

41,5

43,8

0

Прочие безвоздм. поступления

8 422,0

743,8

267,1

3,1

Итого доходов

322 251,4

193 911,6

107 399,4

28 414,9

2 547,8

Дотации из суб.фед.

9 907,4

21 302,5

50,4

Дотации из местн.бюдж.

599,2

0

6 933,7

Субвенции из бюдж. суб.фед.

3 184,5

6 597,6

569

Субвенции из местн.бюдж.

261,5

0

9 6,6

Сред. взаим.расч. из суб.ф.

1 421,0

12 981,6

8 734,8

143,1

Сред.взаим.расч.из местн.бюдж.

2 005,7

2 307,0

697,1

1 774,7

Всего доходов

320 307,8

197 338,3

136 640,6

65 746,9

12 453,2

Как видим, наибольшую составляющую в доходной части муниципальных бюджетов в середине 90-х годов составляли подоходный налог с физических лиц, налог на прибыль, налог на имущество и средства, получаемые по взаимным расчетам из бюджетов субъектов Федерации. В 1996-1999 годах характерной тенденцией было перераспределение доходов в пользу субъектов Федерации при постоянном росте расходных обязательств на уровне местного самоуправления. По данным С.В.Вобленко при формировании доходной части доля доходов муниципальных бюджетов в консолидированном бюджете России с 1992 по 1999 год сократилась с 28% до 24,5 %. При этом доля расходов муниципальных бюджетов в консолидированном бюджете России с 1992 по 1999 год выросла с 29% до 32%, а разрыв между расходной и доходной частями муниципальных бюджетов увеличился за это время с 1% до 8%.[56]
Структура расходов регионального и местного бюджетов в период 1996-1999 годы выглядела так (табл.31): [57]

Таблица 31

Структура расходов регионального и местного бюджетов (в % к общей сумме расходов консолидированного бюджета РФ).

1996

1997

1998

1999

Рег.

Местн.

Рег.

Местн.

Рег.

Местн.

Рег.

Местн.

Гос./мун.управл.

23,8

19,3

4,0

37,3

30,3

38,8

31,1

Правоохр.деят.

17,1

5,3

4,0

25,9

2,0

24,8

1,9

Промышл.,энерг.,

строительство

17,3

4,3

4,0

39,2

9,8

40,9

10,2

Сельск.хоз. и рыболовство

45,5

3,9

4,0

76,6

6,6

76,1

6,6

Транспорт,

дор.строит.,связь

48,4

42,2

4,0

50,5

44,0

51,5

44,9

ЖКХ

34

50,4

25

66

40,3

59,7

40,5

59,5

Образование

17,8

36,4

21

67

28,5

58,2

27,4

56,0

Культура и искусство

33,9

17,2

42

59,6

30,2

53,1

27,9

Здравоохранение,

физич.культура

32,9

37,6

38

62

42,5

48,7

40,0

45,6

Социальная политика

27,1

25,8

50

42

22,3

21,2

25,6

24,3

Как видно из таблицы, во второй половине 90-х годов доля расходов местных бюджетов в общем консолидированном бюджете России росла по направлениям расходов на управление, образование, здравоохранение, ЖКХ, энергетику и строительство, культуру и искусство. Падала: по расходам на правоохранительную деятельность. Оставалась примерно одинаковой: на транспорт, дорожное строительство, связь, социальную политику.[58] Болезненная система передачи на уровень местного самоуправления полномочий без соответствующего финансового обеспечения, ставшая нормой в 90-е годы, противоречила закону и базовым принципам осуществления местного самоуправления. Местный законодатель решал эту коллизию по-своему. Например, закон Саратовской области от 21 января 1998 г. «О порядке наделения органов местного самоуправления Саратовской области отдельными государственными полномочиями» четко указывал на гарантирование органам местного самоуправления материально-финансовой обеспеченности переданных государственных полномочий (статья 11). Однако, в случае если переданные полномочия были обеспечены «не в полной мере», у органа местного самоуправления было лишь право «поставить вопрос перед органами государственной власти области о невозможности исполнения государственных полномочий в полном объеме».[59] То есть ответственность за их исполнение с органа местного самоуправления все равно никто не снимал.

Более четко сформулирована была ситуация в законе Самарской области от 25 апреля 2000 года «О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований на территории Самарской области отдельными государственными полномочиями». Статья 12 закона определяла, что «органы местного самоуправления осуществляют переданные им государственные полномочия в той мере, в какой эти полномочия обеспечены материальными и финансовыми средствами».[60] Из смысла этой нормы следовало, что обязанность осуществлять полномочия, не подкрепленные ресурсами, у местного самоуправления отсутствовала. Согласно самарскому законодательству, если осуществление переданных государственных полномо­чий было не полностью обеспечено материальными и финансовыми средст­вами, глава местного самоуправления муниципального образования вносил представление в Администрацию области о невозможности осуществления переданных полномочий в полной мере и определяет, в какой степени выполнимы данные полномочия.[61]

Вопрос обеспечения муниципалитетов финансами по переданным полномочиям в 90-е годы стоял остро, переходя порою в плоскость судебных разбирательств. В 1998 году районные суды Ульяновска оказались буквально завалены исками о взыскании детских пособий с администрации города. В связи со сложившейся ситуацией мэр Ульяновска Виталий Марусин направил обращение к председателям народных судов «О правомерности взыскания судами задолженности по выплате детских пособий с администрации города», в котором со ссылкой на ст. 4 федерального закона «О государственных пособиях гражданам, имеющих детей», указывал, что выплата государственных пособий должна производиться за счет бюджетов субъектов РФ, в данном случае администрации Ульяновской области. По словам Марусина, городской бюджет был не в состоянии, да и не обязан выплачивать детские пособия, так как судебной коллегией Верховного суда РФ по гражданским делам установлено, что «передача в бюджеты городов... расходов бюджета субъекта Российской Федерации по компенсационным выплатам на детей без возмещения дополнительных расходов городам... противоречит действующему законодательству». Средства же на выплату детских пособий областной администрацией в бюджет г. Ульяновска не перечислялись- следовательно, основания привлекать мэрию в качестве ответчика по вышеуказанным искам не было, но ее привлекли[62].

Типичным примером необеспеченности местного самоуправления ресурсами для выполнения полномочий была ситуация в ЖКХ, на дотирование которого в 90-е годы уходило до 30% местных бюджетов.[63] Содержание жилищно-коммунального хозяйства всегда относится к чисто местным вопросам. Однако в силу сложившейся эконо­мической ситуации в стране население в 90-е годы было не в состоянии оплачивать жилищно-коммунальные услуги в полном объеме. Поэтому государственными стандартами вплоть до 2005 года была установлена доля этих услуг, оплачиваемая населением, а также предельный удельный вес расходов на оплату жилищно-коммунальных услуг в семейном бюджете. Отнесение на местные бюджеты не оплаченных жителями расходов на жилищно-коммунальные услуги являлось примером непровозглашенного возложения на органы местного са­моуправления государственных функций по социальной поддержке населе­ния.[64] Дисбаланс между объемом полномочий, составляющих нагрузку на бюджеты органов местного самоуправления, и закрепленными ресурсами для их исполнениями являлся главной проблемой финансово-экономических условий деятельности системы местного самоуправления в 1994-2003 годах.

Так, в 2003 году бюджет города Саратова по расходной части был сформирован таким образом, что все направления деятельности органов местного самоуправления города недофинансировались на 30-60%. Одной из причин было недофинансирование города областным бюджетом. Так, при ежегодной потребности г.Саратова в дотациях по статье «Тепло» (на возмещение расходов ЖСК) в течение последних 1998-2003 годах в размере 313540 тыс. руб, Саратовской областной Думой по предложению правительства Саратовской области утверждены бюджетные расходы по данной статье в размере 186770 тыс. руб., или 60% от потребности. Задолженность Саратова перед поставщиками энергоресурсов по состоянию на 1 апреля 2003 года составила 253 млн. рублей.[65] На начало 2001 г. задолженность муниципальных бюджетов перед ЖКХ с учетом накопленных дотаций составила 260 млрд. руб. А по сведениям президента Конгресса муниципальных образований РФ О.Н. Сысуева, средняя совокупная финансовая обеспеченность муниципалитетов в РФ в 2000 г. (из бюджетов всех уровней) составила 46% от необходимой потребности. Выстраивание межбюджетных отношений в 1994- 2003 годах (и в современный период до 2006 года) через постоянное перераспределение налогов от регионов в пользу центра и в от уровня местного самоуправления в пользу государства имело своим следствием снижение финансовой самостоятельности местной власти и фактическое подчинение – через систему финансовой зависимости – местного самоуправления органам государственной власти.

5.3.Деятельность органов местного самоуправления в области хозяйственных полномочий и в социальной сфере.

Деятельность вновь формируемых в 1994-1996 годах органов местного самоуправления начиналась в условиях продолжения тяжелого экономического и социально-политического кризиса, перешедшего из последних лет советской власти. В первой половине 90-х годов индикатором кризиса были спада промышленного производства и рост цен. В середине 90-х в Самарской области показателем экономики был ВАЗ, одно из самых успешных предприятий СССР, на работе которого в значительной степени держались благосостояние Тольятти бюджет Самарской области. Зарплата на ВАЗе ежемесячно индексировалась с учетом инфляции и в период кризиса была едва ли не самая высокая в стране. Однако 1994 год закончен «АвтоВАЗом» с убытками в 51 млрд. рублей и был самым неблагоприятным для предприятия за все время его существования. Всю первую декаду 1995 года конвейер стоял. В начале 1995 года стоял и самарский завод «Металлист», АО «Чапаевская швейная фабрика», завод железобетонных конструкций, консервный завод.[66] В то же время Самарская область по прежнему была недотационнной (всего в России из 89 субъектов Федерации в 1995 году только 11, включая Самарскую область, были донорами федерального бюджета). При этом нельзя было сказать, что это как-то улучшало жизнь губернии. Например, уровень обеспечения социальной сферы в области был традиционно низким. Процент средств областного бюджета, выделяемый на здравоохранение, постоянно, начиная с 1980 года, сокращался (с 30 % в 1980 году до 14 % в 1995 году).[67]

В Самарской области, как и во всей России, к середине 90-х годов сложилась крайне неблагоприятная демографическая ситуация. Число городов и районов области, где отмечается превышение смертности населения над рождаемостью значительно увеличилось. Если в начале 90-х годов таких территорий было 9, то к середине их - уже 34. Лишь в Тольятти сохранялся положительный показатель прироста населения. Главной причиной смертности являлись болезни кровообращения - 51,4%. На второе место впервые среди причин смертности вышли травмы и отравления- 14,2%. Третье место в этом ряду занимали новообразования - 14%. Неблагоприятная демографическая обстановка напрямую была связана с экологией. В 1995 году более 30 000 человек в Самарской области жили в санитарно-защитных зонах промышленных предприятий.[68] Единственным положительным следствием спада промышленности в первой половине 90-х годов в этой связи можно было считать улучшение состояния атмосферного воздуха, обусловленное уменьшением почти в два раза валовых выбросов токсичных веществ предприятиями.[69] Демографическую ситуацию в Самарской области в период 1992-2002 годов характеризует табл. 32

Таблица 32

Численность населения крупнейших городов Самарской области (1992-2002 г., в тыс.чел.).

1992 г.

2002 г.

2002 г. к 1992 г. (%)

Самара

1238

1153

93

Тольятти

675

741

110

Сызрань

184

182

101,1

Новокуйбышевск

115

116

102,6

Чапаевск

90

80

88,9

Как видим, некоторое увеличение численности населения произошло только в Тольятти. В основном это связывают с более-менее стабильной работой АвтоВаза в 90-е годы и, как следствие, с более высоким уровнем жизни, а также большим процентом горожан репродуктивного возраста. В Ульяновской области, коэффициент рождаемости в 1995 году составлял 9,5 на тысячу населения, ежегодно снижаясь. Численность населения области держалась только за счет миграции. За 1990 - 1994 годы горожан стало больше на 65,5 тысяч, сельчан на 11,3 тысяч. В городах доля миграционного прироста составила 94%, а на селе превзошла общий прирост в 1,8 раза. Уровень жизни в Ульяновской области во многом зависел от сельского хозяйства, доля которого была выше, чем у соседей.[70]

Ценовая политика в Ульяновской области, прозванной «островком социализма» почти все 90-е годы определялась решениями губернатора Ю.Ф.Горячева. Например, в 1995 году после августовского скачка цен на хлеб в среднем на 200 рублей, согласно приказу предприятия всех форм собственности должны продавать хлебобулочные изделия по одной цене.[71] Проводимая в Ульяновске политика по-разному оценивалась соседями. Кто-то считал, что ульяновцы «отстали от жизни» и не развиваются, кто-то, наоборот, считал, что гарантии минимальной социальной стабильности можно обеспечить только такими методами, как у Горячева. На фоне своих «плюсов и минусов», имевшихся у каждой из поволжских областей, в 90-е годы достаточно скромно выглядела Пензенская область.Городской бюджет города Пензы на 1996 год по расходам составлял в сумме 806.241 млн. рублей. Его статьи выглядели следующим образом (табл.33):

Таблица 33

Расходная часть бюджета г.Пензы, 1996 г. (в млн.руб.)

Государственное управление

3.790

Правительственная деятельность

2.400

Строительство, архитектура и градостроительство

11.440

Сельское хозяйство

12.311

Транспорт

108.672

Жилищно-коммунальное хозяйство

42.909

Предупреждение и ликвидация стихийных бедствий

130

Образование

170.190

Культура и искусство

18.403

Средства массовой информации

800

в т.ч. газете "Наша Пенза"

500

Пензенской ТРК

300

Здравоохранение и физкультура

73.100

Социальная политика

35.745

Прочие расходы

2.640

Госкапвложения

19.000

Тяжелый спад промышленности в области привел к тому, что на многих крупных предприятиях (АО «ЗиФ», АО «Пензмаш») в 1996 году была введена трех, а то и двухдневная рабочая неделя. По данным областного управления статистики, в 1996 году ниже уровня бедности жили 54% населения области. Этот показатель в два раза превышал общероссийский. В 1995 году бедных было 46%. По уровню зарплаты Пензенская область занимала 70-е место в России и последнее в Поволжье. Критической отметки достигли демографические показатели: смертность уже в два с лишним раза превышала рождаемость. 80% предприятий области являлись неплатежеспособными. Исполнение бюджета 1996 года по доходам за первое полугодие едва превысило 30% . Собираемость налогов составила около 50%. Сельское хозяйство находилось в упадке: 26 % областной плодородной пашни не использовалось совсем.[72] Ситуацию с уровнем жизни в Пензе в первой половине 90-х годов характеризует табл.34.[73]

Таблица 34

Соотношение темпов роста заработной платы, прожиточного минимума, индексов потребительских цен и стоимости набора из 19 основных продуктов по г. Пензе

Среднемес. заработная плата (руб.)

Темпы роста зарпл.

(в % к пред. году)

Индекс потреб. цен (в % к пред. году)

Индекс цен на коммун.услуги

(% к п.г.)

Бюджет

прожитмин.на душу насел. (руб.)

Изм.

велич. прожит. минимума

(% к п.г.)

Стоим. набора 19 осн. прод. питания (руб.)

Изм. стоимости (% к п.г.)

Колич. наборов на 1 сред.мес. зарпл.

1990

254

122,0

100,0

42

33

7,7

1991

463

182,3

278,1

102,4

125

297,6

165

500,0

2,8

1992

3794

819,4

1400,3

659,7

2144

1715,2

3424

2075,2

1,1

1993

37040

976,3

977,9

1175,0

13493

629,3

28719

838,8

1.3

1994

217800

588,0

309,2

481,5

63880

473,4

85687

298,4

2,5

1995

331600

152,2

240,6

1314,9

210263

329,2

176091

205,5

1,9

1996

545000

164,4

126,9

161,6

320467

152,4

214500

121,8

2,5

1996 к

2145,7

4386,0

8121,1

7630,2

6500,0

1990

1996 к

1177,1

3595,0

2563,7

1300,0

1991

Недостаток средств в местных бюджетах вынуждал сокращать финансирование социальных объектов. Фонды местных администраций полны просьбами к Центру о финансовой помощи. Главной причиной таких просьб была необеспеченность передаваемых полномочий соответствующими ресурсами. Например, согласно решению председателя правительства России В.С.Черномырдина «О работе предприятий авиационной и ракетно-космической промышленности Самарской области» от 23 июня 1996 г. в Самаре в ноябре того же года на баланс муниципалитета были переданы объекты жилищно-коммунального хозяйства 10 предприятий: 2,5 миллиона квадратных метров жилой площади, более 200 тыс. погонных метров тепловых сетей, 130 тыс. погонных метров водопровода и 178 тыс.погонных метров канализации. Общая потребность в финансировании принятого жилищно-коммунального хозяйства составила около 500 млрд.руб., однако, Минфином РФ было согласовано выделение лишь 51,1 млрд.руб., но и эти средства в бюджет Самары не поступили.[74] Обширная переписка органов местного самоуправления с правительством в 90-е годы ХХ века сплошь состоит из просьб выделения финансирования. Одной из серьезных проблем городов - миллионников являлось медленное строительство метрополитена. Этому способствовала как недостаточное выделение средств центром, так и недофинансирование со стороны местных бюджетов.

Если посмотреть статистику строительства метрополитена в городах России за 1995 год, налицо будет политика ущемления центром интересов регионов (табл.35).

Таблица 35

Финансирование за строительства метрополитена за счет средств федерального и местного бюджетов (1995 г.) в млрд. руб.[75]

Метро в городах

Федеральный бюджет

Местный бюджет

(% исполнения)

лимит

фактически

Москва

928,7

1146,5

-

С-Петербург

252,5

303,7

100,4 (21,4%)

Н.Новгород

90,7

40,0

-

Самара

32,6

27,6

20,88 (40,9%)

Екатеринбург

46,3

46,3

64,59 (45,6%)

Челябинск

43,9

37,03

6,18 (14,3%)

Итого

1500

1664

192,51 (6,2%)

Как видим, несмотря на то, что по итоговым цифрам финансирование строительства метрополитена за счет средств федерального бюджета опережало предусмотренные лимиты, это опережение касалось только Москвы и Санкт-Петербурга, где ударное строительство метро шло за счет недофинансирования провинциальных городов-миллионнников. В итоге в большинстве городов России (кроме обеих столиц) строительство метрополитена в 90-е годы велось в режиме долгостроя с опозданием в сдаче новых станций на десятилетие. Так в Самаре строительство метрополитена было начато в 1979 году. За 15 лет было введено 7 станций и 9 км. подъездных путей[76].

Многие проблемы муниципалитетов требовали скорейшего решения, так как были напрямую связанными с обеспечением безопасности граждан. Так, в 1995 г., за 4 года до пожара здания самарского ГУВД, унесшего 57 жизней,[77] в письме министру внутренних дел мэр Самары О.Н.Сысуев писал, что «на сегодня вопросы борьбы с пожарами приобретают проблемный характер, отмечается тенденция роста количества пожаров, увеличения числа погибших людей. Уровень системы противопожарной защиты областного центра до настоящего времени не отвечает нормативным требованиям». Изыскиваемые администрацией Самары для укрепления боевых расчетов пожарных частей средства были явно недостаточны. Центр же финансировал государственную противопожарную службу не в полном объеме. При нормативной численности личного состава пожарных подразделений в городе в 1934 человека, фактическая их численность в 1995 году была 1169 человек. Не хватало спецтехники, пожарных автомобилей.[78]

В желании выбить средства из центра муниципалитеты «давили» на разные струны: так, накануне президентских выборов 1996 года, мэр Самары О.Н.Сысуев, испрашивая средства на строительство жилья для военнослужащих (на очереди стояло 2,2 тысячи семей), писал Б.Н.Ельцину: «Администрация города понимая, что в преддверии выборов Президента решение вопросов поддержки социально-незащищенных слоев населения носит приоритетный характер, принимает все усилия для выполнения указанных постановлений…»[79]. После этого вступления следовала просьба выделения финансов.

Положение большинства муниципалитетов во второй половине 90-х годов оставалось сложным за счет спада производства и, как следствие, резкого сокращения поступления в казну налогов. По данным председателя комитета по экономике и финансам администрации Самарской области Г.Р.Хасаева объемы производства в 1996 году увеличила лишь четвертая часть предприятий области. Доля убыточных предприятий (потенциальных банкротов) приблизилась к сорока процентам. Долг по зарплате превысил 460 миллиардов рублей. Следствием этого стало сокращение налогооблагаемой базы местных бюджетов. Крупнейшими должниками в 1997 году были АО «АвтоВАЗ» (1,25 трл. в областной и местные бюджеты), Куйбышевская железная дорога (120 млрд. руб. в областной бюджет) и АО «Самаранефтегаз» (примерно столько же). В г.Октябрьске Самарской области в январе 1997 года количество безработных превысило число людей, занятых в производстве. На выдачу пособия там ежемесячно требовалось 380 млн. рублей. При этом собственными силами городской отдел департамента федеральной службы занятости мог собрать лишь десятую часть названной суммы, остальные деньги должны были поступать из областного и резервного фондов, но из-за задержки поступлений, в январе пособия были выплачены только за октябрь. Перспективы трудоустройства в Октябрьске практически отсутствовали. Город практически был банкротом[80].

В проекте бюджета на 1997 год расходы на жилищно-коммунальное хозяйство, прежде всего – на содержание ведомственного жилья и объектов соцкультбыта, передаваемых в муниципальную собственность составили более 2,5 трлн. рублей в консолидированном бюджете (около четверти всех расходов). При этом бюджеты крупных городов (Самары, Тольятти, Новокуйбышевска, Сызрани), по оценке облфинуправления, тратили на ЖКХ от 40 до 50%. При этом запросы городов и районов по линии дотации ЖКХ были учтены лишь на 60-70%, что сразу привело к повышению расценок на оплату жилья и коммунальных услуг.[81] В этих условиях федеральный бюджет принимал в развитии экономики Самарской области лишь номинальное участие. Согласно подготовленным в Министерстве экономики РФ лимитам капитальных вложений, в 1997 году области на строительство метро выделялось 28% от лимитов прошлого года, на строительство жилья – 18,5%, на агропромышленный комплекс – 37,1%. [82]

В соседних областях тенденции были схожи. Так в расходной части бюджета Саратова на 1997 год по сравнению с 1996 годом несмотря на инфляцию произошло снижение с полутора триллионов до 964 миллиардов рублей. В проекте был заложен дальнейший спад промышленного производства – на 4%. Были урезаны расходы на образование, дороги, ЖКХ.[83]. Органы местного самоуправления зачастую оказывались неспособны выполнять возлагаемые на них обязанности. В мае 1998 года мэрия Ульяновска направила в областной суд иск о признании недействительным Закона «Об областном бюджете Ульяновской области на 1998 год». Причиной иска стала передача областным законом о бюджете Ульяновску целого ряда государственных полномочий, которые не относились к предметам его ведения, без предоставления городу средств для реализации этих полномочий. Так, городам и районам области была передана выплата детских пособий, «книжных» компенсаций учителям, возмещение разницы в ценах на уголь и дрова для льготников и за возмещение жилищных субсидий в полном объеме и так далее. « Сначала федеральный Центр сталкивает выплату социальных пособий в регионы, теперь региональные власти перекладывают неприятное бремя на плечи муниципальных образований»,- писала о ситуации местная газета.[84]

Органы местного самоуправления Ульяновска в значительной степени зависели от своеобразной «неосоветской» политики, проводимой губернатором Ю.Ф.Горячевым. В апреле 1998 года им было издано постановление «О принципах ценовой политики в Ульяновской области». Согласно этому документу определялись три перечня продукции, товаров и услуг, цены на которые в той или иной степени регулируются на местном уровне. В перечне продукции и услуг, которые подлежат прямому регулированию 11 наименований. Органам местного самоуправления рекомендовано регулировать цены на товары и услуги, производимые предприятиями находящимися в муниципальной собственности. К этой категории отнесены: плата за проживание в общежитиях, ритуальные услуги, перевозку багажа всеми видами общественного транспорта в пределах муниципального образования, тарифы на коммунальные услуги и другие.[85]

Августовский кризис 1998 года отразился и на населении, и на работе муниципалитетов. Сообщения о начале падении курса рубля по отношению к доллару привели к ажиотажному спросу на доллары еще 14 августа. В Самаре большинство банков 17 августа, после того, как на всех информационных каналах прошли сообщения об изменении параметров валютного коридора, прекратили продажу иностранных денежных знаков. У отделений крупнейших банков, работающих с населением - Сбербанка, Инкомбанка и Агробанка выстроились люди, желающие досрочно забрать свои вклады. Вскоре стало ясно, что удовлетворить всех желающих в течение ближайшей недели банки не смогут, и вкладчики стали записываться в очередь. Падение курса рубля моментально отразилось на ценах на товары. К 25 августа большинство из них резко подскочили. Многие самарские магазины, торгующие бытовой техникой, компьютерами, другими импортными товарами спешно закрылись на учет. Одновременно прекратили работать оптовые фирмы, связанные с товарами, розничная стоимость которых зависит от курса доллара.

Незамедлительно подорожали и продукты отечественного производства. Запасливые самарцы активно скупали крупы, сахар и макаронные изделия. В то, что все уляжется и цены вернутся на прежний уровень уже никто не верил[86]. Под удар оказались и многие широко разрекламированные планы муниципалитетов по сотрудничеству с зарубежными партнерами, предполагающие серьезные инвестиции[87]. Тяжелым бременем на местные бюджеты легли кредиты, полученные в иностранной валюте. В частности в Самаре в 1996-1997 годах был получен крупный кредит в Международном банке реконструкции и развития, на который за границей для муниципалитета были закуплены автобусы марки «Мерседес»- бремя этого кредита давило на городской бюджет почти все последующее десятилетие. В начале 1999 года были обнародованные данные статистики по Самарской области, продемонстрировавшие последствия кризиса. Если до 17 августа доля малообеспеченных слоев в губернии составляла чуть более трети, то после августовского кризиса - почти половину всего населения. Численность среднего слоя (тех, кому доходов хватает на поддержание потребительского стандарта) сократилась в 2 раза (до 12% всего населения).[88]

Борьба с последствиями дефолта в Саратове вылилась в постановление Правительства Саратовской области «О первоочередных действиях по обеспечению функционирования экономики и финансов Саратовской области». Значительная часть предпринимаемых Аяцковым мер, несмотря на декларируемые заявления о невмешательстве местного руководства в «рыночные процессы ценорегулирования», носили явно нерыночный характер. Министерству торговли области, министерству сельского хозяйства, министерству хлебопродуктов, главам администраций городских и районных муниципальных образований было предписано принять необходимые меры по сохранению цены на хлеб, молоко и молочную продукцию, мясо и мясопродукцию, муку, макаронные изделия. Было установлено, что реализация продовольственных товаров производства местных товаропроизводителей, а также соли, спичек, моющих средств всеми предприятиями розничной торговли области, независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, должна осуществляется с торговой надбавкой не более 20 процентов. Региональной энергетической комиссии было приказано снизить на 50 процентов для предприятий пищевой и перерабатывающей промышленности области тарифы на электричество и тепловую энергию[89].

В Ульяновской области власти отреагировали на августовский кризис 1998 года еще большим стремлением к самостоятельности, воспринимаемым местным обществом как попытку сохранения социализма. Еще в начале августа глава администрации области Ю.Ф.Горячев выпустил «Обращение к жителям области» в котором радикально отмежевался от политики федерального центра. Губернатор заявил, что «администрация области намерена в рамках нынешней экономической системы проводить самостоятельную политику в интересах населения области...», чтобы «... на родине В.И. Ленина никогда не было голодных и обездоленных детей, стариков, чтобы и город, и село жили полноценной трудовой жизнью, чтобы повсеместно царили порядок и согласие».[90]

Тем временем кризис больно ударил по муниципалитетам Ульяновской области, и не только ростом цен на продовольствие. К концу августа 1998 года долг города учителям г.Ульяновска составлял 4,8 млн. рублей, медикам - 3 млн. рублей. Ситуация финансового кризиса в стране привела к тому, что банки отказывались предоставлять мэрии кредиты. При этом на отопительный сезон городу требовалось 500 млн. рублей, что было почти равно годовому бюджету города.[91] Нередкопунктом преломления интересов власти и общества в системе местного самоуправления России конца 1990-х – начала 2000-х годов становились «тарифные скандалы». В конце 2001 года Саратовский областной суд признал незаконным двукратное повышение коммунальных тарифов в Саратове, отклонив кассационную жалобу городских депутатов.

Разумеется, принятие органами местного самоуправления впоследствии отменяемых как незаконные решений в столь ответственной и резонансной сфере, как повышение коммунальных тарифов, серьезно подрывало их авторитет и способствовало формированию в обществе отношения к власти как к чужой, к тому же действующей незаконно. Ибо- что такое значит для основной массы населения известие о том, что городская дума (или мэр города) незаконно увеличили тарифы и пришедшие по квартирам квитанции с возросшими платежами незаконны? Это значит, что и все последующие повышения платежей люди будут склонны воспринимать как несправедливые и необоснованные, сомневаясь и в законности повышения и в самом праве власти принимать подобные решения.

Тема коммунальных платежей как одна из острейших во взаимоотношениях власти и общества в системе местного самоуправления стала выходить на первый план в конце 90-х годов, постепенно выходя, по мере перекладывания государством всей тяжести платежей на плечи населения, на первый план. Одним из механизмов нахождения компромисса в коммунальной сфере было принятие местных нормативных актов, предусматривающих возможность регулирования величины платежей в зависимости от объема реально оказываемых услуг. В Саратове такой механизм был сформирован в начале 2002 года и, очевидно, был своеобразным ответом власти на разгоревшийся несколькими месяцами ранее «тарифный скандал». Документом, позволяющим населению хоть как-то экономить на платежах было Решение Саратовской городской Думы от 16 мая 2002 года N 21-184 «О Положении о порядке снижения платежей населения за жилищные и коммунальные услуги при снижении их качества». В Самаре аналогичный документ был принят 31 декабря 1996 г. Он регламентировал 8 видов услуг: водоснабжение, водоотведение, горячее водоснабжение, отопление, электроснабжение, обслуживание лифтов, уборка лестничных клеток, содержание придомовой территории. Чаще всего основанием для перерасчета являлось перерыв в предоставлении услуги более 24 часов.[92]

Характерно, что уже через несколько лет данный документ претерпел любопытные пертурбации. К 2001 году из него исчезло сразу несколько позиций: обслуживание лифтов, уборка лестничных клеток и содержание придомовой территории. Кроме того, согласно новой редакции документа снижение оплаты за коммунальные услуги при снижении их качества по приведенным параметрам осуществлялось только в заявительном порядке. То есть для того, чтобы вернуть деньги за неполученную услугу, гражданин должен был отстоять очередь и подать заявление в Комитет по жилищно-коммунальному хозяйству и обслуживанию населения администрации своего района.[93] Проблема коммунального «недоперерасчета» услуг часто приводила к конфликтам населения с властью. Так в Самаре осенью 2003 года прошла серия протестных акций, организованных городской общественной организацией «Самарский союз народного самоуправления», добивающейся проведения администрацией города перерасчета за недопоставленную в летние месяцы горячую воду. После серии громких митингов, городская власть вернула населению обратно около 10 миллионов рублей.[94]

Муниципальные власти традиционно обосновывали собственные проблемы с платежами за тепло неуемными аппетитами энергетиков, хотя политика городских властей по отношению к собственному населению также была далеко не альтруистической. В той же Самаре в 2003 году при стоимости 1 гкал., полученной от Самарской ГРЭС в 170 руб., стоимость 1 гкал., полученной от муниципальных внутриквартальных котельных, составляла 325 руб.[95] Обоснование тарифов муниципалитетами часто вызывало вопросы. Например, в Саратове в 2003 году при утверждении тарифов на холодное водоснабжение в т.н. «технически обоснованные» тарифы были заложены 27% потерь и 15% рентабельности. При таком завышении тарифа, помноженного на мифические нормы в «300 литров» расхода воды на человека в сутки, лобби поставщиков энергоресурсов всячески препятствовало действительно массовому внедрению приборов учета.[96]

Острой проблемой муниципалитетов оставалось строительство жилья. По сравнению с периодом советской власти, в 90-е годы темпы строительства жилья резко сократились, а сама возможность бесплатного улучшения жилищных условий постепенно стала переходить в теоретическую плоскость. Движение очередей на получение жилья застопорилось. Муниципалитеты по разному искали пути решения проблемы. Одним из них являлись принятия целевых программ переселения граждан из ветхого и аварийного жилья и программ по жилью для бюджетников. Первая являлась частью федеральной целевой программы «Жилище» на 2002-2010 годы и разрабатывалась на местах в соответствии с Постановлением Правительства РФ №33 от 22.01.2002 г. «О подпрограмме «Переселение граждан РФ из ветхого и аварийного жилищного фонда».

В 2003 году соответствующая программа Постановлением городской Думы №232 от 24.04.2003 г. была принята в Самаре, где по состоянию на 1 января 2003 года имелось 3648 ветхих и аварийных зданий, общей площадью 983,1 тыс.кв.м. в которых проживало 63368 человек. По состоянию на 1 января 2006 года исполнение программы составило только 8%, хотя Администрация отчиталась о приобретении и постройке за указанный период 1844 квартир, из которых отчет городской Думе был предоставлен только по 335 квартирам. Финансирование программы предполагалось в следующих пропорциях: федеральный бюджет 30%, областной бюджет 20%, городской бюджет 10% и внебюджетные источники (в основном фирмы-застройщики территории домов под снос)- 40%.[97]

В 2003 году Саратовская городская Дума приняла муниципальную целевую программу «Обеспечение жильем молодых семей г. Саратова на 2004-2010 годы». Согласно документу участие в программе могли принять молодые семьи (в которых возраст одного из супругов не превышает 30 лет), постоянно проживающие на территории Саратова и признанные нуждающимися в улучшении жилищных условий, а также близкие родственники более старшего возраста, проживающие совместно с молодой семьей. В качестве помощи участникам программы предусматривалась предоставление субсидии и ипотечных кредитов (займов) на строительство или приобретение жилья. При рождении или усыновлении ребенка участникам программы предоставлялись дополнительные субсидии. Для улучшения жилищных условий 4,8 тысяч молодых саратовских семей было запланировано строительство 169 тысяч кв. м жилья. На реализацию программы привлекалось около 1,7 миллиардов рублей из бюджетов всех уровней, а также внебюджетных источников.

Социальная сфера, наряду с ЖКХ, являлась одной из основных расходных статей местных бюджетов в 1993-2003 годах, однако, за счет постоянного перераспределения налогов в пользу вышестоящих уровней, работа органов местного самоуправления по обеспечению социальной защиты населения и поддержке жилищно-коммунального хозяйства не достигала ожидаемых результатов. К принятию нового, 131 федерального закона, знаменовавшего очередную реформу принципов организации местной власти, потенциал развития местного самоуправления как уровня власти и как института самоуправления населения, был в значительной степени ограничен и внутренней, в первую очередь финансовой, слабостью, и внешним, постоянно растущим давлением государства.

5.4. Предпосылки реформы местного самоуправления 2003 года.

К началу 2000-х годов в России был уже накоплен определенный опыт в принятой в 1993-1995 году модели местного самоуправления. Главным итогом реализации федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28.08.1995 г. № 154-ФЗ стало практическое развертывание системы местного самоуправления как уровня власти во всех субъектах Российской Федерации. Система местного самоуправления России, сформировавшаяся в ходе реформ 1993-1995 годов, хотя и анонсировалась как политический антагонист системы Советов, но в целом наследовала ее организационную и хозяйственную структуру на местах, кадры и опыт. Влияние советской системы местного управления на современную систему местного самоуправления носило глубинный характер.

Одним из выводов, легшим в основу новой реформы 2003 года, стало возобладание в руководстве страны неофициальной позиции, что местное самоуправление в России в большей степени является не общественным институтом, а формируемым государством низовым звеном власти. Обеспечивающая работу системы местного самоуправления России в 1993 – 2003 годах нормативно-правовая база отражала политику центральной власти в отношении местного самоуправления, борьбу региональной и местной власти за сферы влияния и объем полномочий, а изменения законодательства- смену тенденций децентрализации и централизации в государственной политике. В то же время несовпадение нормативно-правовой базы реальным потребностям развития местного самоуправления создавали объективные предпосылки к новым изменениям законодательства и реформам.

«Действующий с августа 1995 года федеральный закон «Об общих принципах местного самоуправления» был одним из высших достижений ельцинской демократической революции,- писал в 2002 году депутат Государственной Думы Владимир Рыжков.- Однако брошенный в массы призыв «Самоуправляйтесь!» захлебнулся. Его накрыли две волны. Первой были губернаторы. Во многих регионах они по сей день не дали МСУ возможности встать на ноги, в частности, не приняв необходимые для этого региональные законы. Граждане в этих регионах практически лишены возможности участвовать в решении местных вопросов через избираемые ими органы МСУ. То есть лишены того самого самоуправления. Второй стала слабость местных бюджетов. Едва сводя концы с концами, финансируя только самые кричащие расходы, да и те не в полном объеме, муниципальные бюджеты остаются дефицитными в среднем на 30%. При этом меньше трети их доходов составляют собственные поступления, остальные 70% поступают из бюджетов субъектов федерации (т.е. от тех же губернаторов)»[98].

По данным Л.В.Гильченко, в течение 1996-1998 годов в ходе выборов были сформированы органы местного самоуправления в более 12 тыс. муниципальных образованиях, в результате чего появилась мощная группа собственных экономических, а значит, и политических интересов, которая в силу самой природы своего существования вынуждала муниципалов добиваться разграничения компетенции с органами государственной власти, а значит - и материальных источников ее реализации. Таким образом, к концу 90-х годов возникла общегосударственная потребность в кардинальном перераспределении власти на региональном уровне, как закономерном этапе происходящих процессов.[99]

К началу новой реформы 2003 года отчетливо проявились и вызовы и угрозы, возникающие перед местным самоуправлением в России: отчуждение власти и общества, обнищание населения и раскол общества по признаку имущественного благосостояния, замена выборности и формирования органов местной власти снизу назначаемости сверху, наделение местного самоуправление необеспеченными обязательствами, рост диспропорции в экономическом развитии различных регионов и муниципальных образований, стремление государства к ограничению автономия местного самоуправления и подменой самоуправления управлением, проникновение в органы местного самоуправления партийности и втягивание органов местного самоуправления в политические конфликты, тенденция встраивания в государственную вертикаль местного самоуправления, рост коррупции в органах местной власти и так далее.

В то же время идея «модернизации страны», являющаяся основным лозунгом реформ администрации президента В.В.Путина, по своему отвечала на те проблемы, которые возникали на уровне местного самоуправления. Активно выстраиваемая «вертикаль власти» зачастую входила в очевидное противоречие с сутью и идеологией местного самоуправления, на что разработчики реформы государственного устройства России, и в том числе 131 ФЗ мало обращали внимание. Потребность постепенного переноса решения социальных вопросов на усмотрение местных органов власти реализовалась в фактическом отказе государства от их реализации в связи с полномасштабным политическим и экономическим кризисом, идущим от конца 80-х годов, от разрушения СССР и партийно-советской системы управления государством и в значительной степени продолжившемся и все 90-е годы.

Согласно данным ряда исследований, проведенных в ряде регионов России к моменту подготовки второго этапа муниципальной реформы 2003 года значительная часть граждан не видела в органах местного самоуправления силу, способную решить их проблемы. Более того, само понятие «самоуправление» оставалось для подавляющего большинства людей по выражению М.Л.Шлосберга «нерасшифрованным», никак не связанным с собственной ответственностью за организацию жизни. Патерналистское общественное сознание активно и даже агрессивно сопротивлялось ценностям самоуправления, свойственным гражданскому самосознанию, а федеральная государственная политика в отношении местного самоуправления стимулировала консервацию такого отношения к местному самоуправлению.[100] Ожидание перемен, свойственное приходу к власти президента В.В.Путина, коснулось и местного самоуправления. К концу 90-х годов в государстве и обществе начал формироваться заказ на более четкое перераспределение полномочий между различными уровнями власти в стране. К реформе 2003 года многие регионы подошли в состоянии непримиримой борьбы элит и перетягивания одеяла между муниципалитетами и губернаторами. В подобной ситуации решающее слово оставалось за федеральным центром.

Президент В.В.Путин на посвященном местному самоуправлению заседанию президиума Государственного Совета 22 октября 2002 года заявил, что заявил, что реформа местного самоуправления должна прежде всего учитывать интересы граждан. «Это наша общая задача,- сказал президент, – найти пути модернизации местной власти, исходя из интересов граждан, а не интересов чиновников, причем каких бы то ни было уровней власти управления - муниципальной, региональной либо федеральной». Из слов президента следовало, что основными «линиями» предстоящей реформы являлись вопросы полномочий органов местного самоуправления, структурного совершенствования и территориальной организации муниципалитетов. К ним примыкали задачи оздоровления бюджетно-финансовой сферы местного самоуправления, а также «активного участия граждан в управлении теми территориями, где они живут и работают». Предстоящая реформа рассматривалась президентом В.В.Путиным в контексте «наведения порядка» в стране. «Еще раз хочу подчеркнуть,- заявил президент членам Госсовета,- возможности местной власти очень большие, и именно здесь, на этом уровне мы можем реально привести в порядок страну, сделать власть эффективной. Более эффективной в целом»[101].

В качестве «базовых» направлений предстоящей реформы президент обозначил три задачи: 1) укрепить финансово-экономическую базу местного самоуправления; 2) завершить формирования нормативно-правовой базы местного самоуправления; 3) изменить отношение к выборам в органы местного самоуправления. В 2003 году, выступая с Посланием Федеральному Собранию, президент еще раз вернулся к тематике предстоящей реформы местного самоуправления, повторив обозначенные два года назад направления- совершенствование законодательной базы местного самоуправления и ее согласование с реальным состоянием местного самоуправления. Ряд тезисов президента касались и системных понятий. Например, В.В.Путин сообщил, что «надо законодательно уточнить само понятие и перечень вопросов местного значения», так как «часть из них пересекаются с задачами, которые выполняются федеральными и региональными органами государственной власти». Кроме того президент предложил федеральным законодателям «определиться со структурой местного самоуправления», прежде всего закрепив законом «те его формы, которые доказали свою жизнеспособность на практике», отметив, что «нелишне вспомнить наш собственный, еще дореволюционный, исторический опыт»[102].

В спорах о взаимоотношениях местного самоуправления и государственной власти, развернувшихся в ходе подготовки законопроекта 2003 года конечной инстанцией оставалась Конституция. При этом и в самом Основном законе при желании каждая из сторон находила свои отправные точки. Сторонники автономизации чаще всего искали опору в известных положениях статьи 12: «Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти». В свою очередь и сторонники «единой вертикали» считали, что если источником и государственной и муниципальной власти является народ (согласно статье 3 Конституции), значит и рассматривать их в отрыве друг от друга нельзя. По мнению председателя Комитета по вопросам местного самоуправления Государственной думы РФ В.С.Мокрого «противопоставление институтов власти государственной и местного самоуправления противоречит самой природе публичной власти, органы каждой из которых получают полномочия от населения, выражают интересы населения соответствующей территории и обладают собственной компетенцией, установленной в законодательном порядке».[103]

Принятие 6 октября 2003 года федерального закона №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не поставило точку в спорах о векторе движения местного самоуправления как одного из институтов власти в государстве. Начатая в 2003 году реформа с одной стороны подвела черту под периодом становления системы местного самоуправления 90-х годов, а с другой- обозначила его новые направления. В любом случае, ее продвижение является частью обширной программы реформирования всего комплекса отношений власти и общества в России, включающего земельную реформу, реформу жилищно-коммунального хозяйства, реформу образования, здравоохранения и так далее. В этом контексте принципы организации местного самоуправления в России напрямую влияют и на становление гражданского общества, и на четкость государственного устройства, и на пробуждение общественной инициативы, и на возможность повышения эффективности работы власти в стране в стране.



[1] ГАУО. – Ф.Р.3038. – Оп.5. – Д.3178. – Л.68, 69. В итоге представительный орган власти Ульяновской области стал называться «Законодательное Собрание».

[2] Там же. Курсив мой- М.М.

[3] Конституция Российской Федерации. – Российская газета. – 1993. – 25 декабря.

[4] Местное самоуправление: современный российский опыт законодательного регулирования. – С.18.

[5] Российская Федерация. – М., 1994. – №10. – С.7, 8.

[6] Там же. – С.135,137.

[7] Титов, Г. Пензенская область в мае 1994 г. / Г. Титов // Политический мониторинг. – М.: МИГПИ, 1994. – Вып.5. – С.11.

[8] Рыжков, В. Как упраздняют местное самоуправление / В. Рыжков // Симбирский курьер. – Ульяновск. – 1994. – 10 марта.

[9] ГАУО. – Ф.Р.3038. – Оп.1. – Д.90. – Л.89

[10] Местное самоуправление: современный российский опыт законодательного регулирования. – С.23.

[11] Текст закона цитируется по: Федеральный закон РФ от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ред. ФЗ № 31- ФЗ от 21.03.2002 // Собрание Законов Российской Федерации от 25 марта 2002 г., N 12, ст. 1093 и по: Федеральный закон РФ от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»// Местное самоуправление в Российской Федерации. Сборник нормативных правовых актов. – М., 1998. – С.17-42.

[12] Собрание законов Российской Федерации. – 1996. – №2. – Ст.121.

[13] Местное самоуправление: современный российский опыт. – С.32.

[14] Местное самоуправление: современный российский опыт. – С.90.

[15] Подобная модель (совмещения в одном лице полномочий главы представительной и исполнительной власти) была характерна для большинства, но для всех муниципальных образований Самарской области в 90-е годы. Во втором по значимости городе области- Тольятти должности председателя Думы и Главы города, возглавляющего администрацию, были разведены. В Сызрани, третьем по величине городе Самарской области- совмещены.

[16] С 2001 года в Устав были внесены изменения, увеличившие срок полномочий избираемого Главы города и депутатов городской Думы с 4 до 5 лет.

[17] Вестник Ульяновской городской Думы. – Ульяновск. – 1997. – №1. – С.9.

[18] Там же. – С.29.

[19] Титов, Г. Пензенская область в январе 1994 г. / Г. Титов // Политический мониторинг. – М.:МИГПИ. – 1994. – Вып.1. – С.34.

[20] Титов Г. Пензенская область в январе 1994 г. / Титов Г. // Политический мониторинг. – М.: МИГПИ. – 1994. – Вып.1. – С.38.

[21] Данные официального сайта Пензенской городской думы. Полужирным выделены фамилии депутатов, избиравшихся более чем в одном созыв

[22] Самарские известия. – Самара. – 1996. – 16 мая.

[23] Лапшова, Е. Самарская область в октябре 1995 г. / Е. Лапшова // Политический мониторинг. – М.:МИГПИ. – 1995. – Вып.10. – С.16.

[24] В документообороте, особенно в период 1994-1996 гг. О.Н.Сысуев часто использовал наименование «мэр».

[25] Первые выборы депутатов городской Думы Самары были назначены на 27 февраля 1994 года, но на избирательные участки пришло 22,45% горожан, после чего было принято решение совместить выборы мэра и Думы, что и было сделано 5 июня 1994 года. На выборах мэра победил Олег Николаевич Сысуев набравший более 70 % голосов. На втором месте оказался бывший председатель областного Совета О.Н.Анищик, получивший лишь 8,4% голосов.На выборах 1996 года О.Н. Сысуев повторил свой результат. Главные противники действующего главы администрации- депутат губернской Думы Г.С. Лиманский и глава администрации Ленинского района областного центра А.Н.Белоусов набрали по 10%. Всего приняли участие в выборах 35% горожан.

[26] Люхтерхандт, Г., Рыженков, С. Кузьмин, А. Политическая культура в российской провинции. – М., СПб., 2001. – С.117.

[27] Фаритов, Д. Саратовская область в январе 1997 г. / Д. Фаритов // Политический мониторинг. – М.: МИГПИ. – 1997. – Вып.1. – С.12.

[28] Там же.

[29] Там же.-С.14.

[30] Регламент заседаний Самарской городской Думы (В редакции Постановления №210 от 30.01.2003 г.). – Статья 1.3.

[31] ГАСамО. – Ф.Р.3340. – Оп.1. – Д.691. – Л.19, 85, 86.

[32] ГАСО. – Ф.Р.1738. – Оп.11. – Д.142. – Л.29.

[33] Положение о Самарской городской Думе. – Статья 5.1.

[34] Положение о Саратовской городской Думе. – Статья 3.5.1.

[35] ГАСамО. – Ф.Р.3340. – Оп.1. – Л14, 15.

[36] Там же. – Л.21.

[37] ГАСамО. – Ф.Р 3340. – Оп.1. – Д.191. – Л.15, 34.

[38] ГАСамО. – Ф.Р.3340. – Оп.1. – Д.348. – Л.5.

[39] ГАСамО. – Ф.Р.3340. – Оп.1. – Д.191. – Л.34.

[40] ГАСамО. – Ф.Р.3340. – Оп.1. – Д.691. – Л.127.

[41] По другим данным - 13669.

[42] Местное самоуправление: стратегические направления развития. – С.124.

[43] Будовская, О.В. Местное самоуправление как субъект политики реформирования российского общества. – С.37.

[44] Там же. – С.126, 127.

[45] Российская газета. 1997. – 30 сентября.

[46] Источник- закон Саратовской области от 24 марта 1999 года «О финансовой системе местного самоуправления в Саратовской области» // ГАСО. – НСБ. – Инв. № 03316. – С.102-105.

[47] ГАСамО. – Ф.Р.3340. – Оп.1 – Д.353. – Л.5, 6.

[48] Местное самоуправление: теория и практика. – С.24.

[49] Всероссийское совещание по реализации конституционных положений о местном самоуправлении и организации государственной власти в субъектах Российской Федерации. – М., 1995. – С.49.

[50] Там же. – С.44.

[51] Письмо Первого заместителя Министра финансов Российской Федерации В.А.Петрова № 01-10/02-3178 от 25.08.97 г. Цит. по: Совет по местному самоуправлению в РФ. Материалы заседаний и официальные документы. – Том 2. – М.: МОНФ, 1999. – С.43.

[52] Совет по местному самоуправлению в РФ. Материалы заседаний и официальные документы. – Том 2. – М.: МОНФ, 1999. – С.41, 42.

[53] Сводные расчеты С.В.Вобленко по данным Управления по вопросам местного самоуправления Администрации Президента РФ, Центра аналитических исследований Конгресса муниципальных образований РФ и Совета по местному самоуправлению в РФ. Цит. по: Местное самоуправление: стратегические направления развития. – С.293.

[54] Совет по местному самоуправлению в РФ. Материалы заседаний и официальные документы. – Том 2. – Л.10.

[55] Там же. – Л.52.

[56] Местное самоуправление: стратегические направления развития. – С.283.

[57] Там же. – С.295.

[58] Следует отметить, что представленные С.В.Вобленко данные различных источников существенно отличаются друг от друга, поэтому в приводимой сводной таблице отдано предпочтение данным Совета по местному самоуправлению РФ, основанным на данных Министерства Финансов РФ.

[59] ГАСО. – НСБ. –Инв.№ 03311. – С.16-17.

[60] Собрание законодательства Самарской области. Самара. Самарская губернская дума. – 2000. – Том 7. – С.305.

[61] Там же. – Л.306.

[62] Симбирские губернские ведомости. - Ульяновск, 1998. - 19 августа.

[63] Местное самоуправление: стратегические направления развития. – С.29.

[64] Там же. – С.143.

[65] Новые времена в Саратове. - Саратов, 2003 - 23 мая.

[66] Волжская коммуна. – 1995. – 11 января.

[67] Самарские известия. – 1995. – 19 сентября.

[68] Волжская коммуна. – 1995.– 22 сентября.

[69] ГАСамО. – Ф.Р.56. – Оп.55. – Д.1275. – Л.265.

[70] Симбирский курьер. – Ульяновск, 1995. – 3 августа.

[71] Баишев, Р., Перфильев, С. Ульяновская область в октябре 1995 года / Р. Баишев, С. Перфильев // Политический мониторинг. – М.: МИГПИ, 1995. – Вып.10. – С.12.

[72] М.С. Пензенская область в сентябре 1996 года / М.С. // Политический мониторинг. – М.: МИГПИ, 1996. – Вып.9. – С.23.

[73] ГАПО. – Ф.Р.2882. – Оп.1. – Д.184. – Л.94.

[74] ГАСамО. – Ф.Р.3340. – Оп.1. – Д.494. – Л.61.

[75] Там же. – Л.22.

[76] ГАСамО. – Ф.Р. – 3340. – Д.494. – Л.48.

[77] Одной из причин такого большого количества жертв было элементарное отсутствие у пожарной службы Самары лестниц необходимой длины и спецсредств для приема прыгающих из окон объятого пламенем здания людей.

[78] ГАСамО. – Ф.Р.3340. – Оп.1 – Д.353. – Л.40.

[79] ГАСамО. – Ф.Р.3340. – Оп.1 – Д.494. – Л.26.

[80] Волжская коммуна. – Самара. – 1997. – 28 января.

[81] Дело. – Самара. – 1997. – №2. – С.7-8.

[82] Самарское обозрение. – Самара. – 1997. – 20 января.

[83] Фаритов, Д. Саратовская область в январе 1997 г. / Д. Фаритов // Политический мониторинг. – МИГПИ. – 1997. – Выпуск 1. – С.3

[84] Симбирский курьер. – Ульяновск, 1998. – 24 марта.

[85] Симбирский курьер. — Ульяновск, 1998. — 25 апреля.

[86] Лапшова, Е. Самарская область в августе 1998 г. / Лапшова, Е // Политический мониторинг. – МИГПИ. – 1998. – Выпуск 8. – С.14.

[87] В Саратовской области губернатор Д.Ф.Аяцков называл цифру в 800 миллионов долларов потерянных из-за дефолта августа 1998 года инвестиций.

[88] Самарские известия. - Самара, 1999. – 20 февраля.

[89] Фаритов, Д. Саратовская область в августе 1998 г. / Д. Фаритов // Политический мониторинг. – МИГПИ. – 1998. – Выпуск 9. – С.12.

[90] Обращение главы администрации области Ю. Ф. Горячева к жителям области // Ульяновская правда. - Ульяновск, 1998. - 6 августа.

[91] Симбирские губернские ведомости. – Ульяновск, 1998. – 26 августа.

[92] Цитируется в редакции Постановления Главы города Самары от 31 декабря 1996 г. – N 1849.

[93] Цитируется в редакции Постановления Главы города Самары от 10 декабря 2004 г. – N 4550.

[94] Самарский курьер. – 2003. – 30 августа.

[95] Там же.

[96] Житель Саратова. № 1 (238) – январь 2006 г.

[97] Информация пояснительной записки «О ходе реализации городской целевой программы «Переселение граждан из ветхого и аварийного жилищного фонда в городе Самаре». Текущий архив Самарской городской Думы.

[98] Рыжков, В. Судьба местного самоуправления касается всех граждан страны / В. Рыжков // Известия. – 2002. – 22 октября.

[99] Гильченко, Л.В. Проблемы и перспективы развитием местного самоуправления в Российской Федерации / Л.В. Гильченко // Материалы Второй Всероссийской конференции «Местное самоуправление, федеральная и региональная власть». – Москва. – 23 апреля 2000 г.

[100] Шлосберг, М.Л. Судьба местного самоуправления в России… – С.24.

[101] Российская газета. – 2003. – 23 октября.

[102] Текст Послания президента РФ В.В.Путина Федеральному Собранию // Российская газета. – 2003. – 20 января.

[103] Мокрый, В. Ключевая роль местного самоуправления в укреплении государственности / В. Мокрый // Проблемы теории и практики управления. – М., – 2002. – №6. – С.24.

 

Фото П.Воробьева
Наш баннер
Михаил Матвеев. Официальный сайт