Михаил Матвеев. Официальный сайт

  • Увеличить размер шрифта
  • Размер шрифта по умолчанию
  • Уменьшить размер шрифта
ГЛАВНАЯ НАУЧНЫЕ ТРУДЫ МОНОГРАФИИ И ДИССЕРТАЦИИ Автореферат докторской диссертации М.Н.Матвеева. Власть и общество в системе местного самоуправления России в 1977 - 2003 годах

Автореферат докторской диссертации М.Н.Матвеева. Власть и общество в системе местного самоуправления России в 1977 - 2003 годах

Печать

На правах рукописи


МАТВЕЕВ Михаил Николаевич


ВЛАСТЬ И ОБЩЕСТВО В СИСТЕМЕ

МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ РОССИИ В 1977-2003 ГОДАХ


Специальность 07.00.02.- Отечественная история


Автореферат диссертации на соискание ученой степени

доктора исторических наук


Самара-2006

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования.

В ХХ веке Россия несколько раз переживала кризис системы местного самоуправления. И каждый раз строительство новой системы местной власти начиналось с разрушения предыдущей. Местное самоуправление в России все еще не является аксиомой. Между тем, сильное и развитое местное самоуправление – основа любого демократического государства, школа государственности для его граждан, источник народовластия и гражданской инициативы. Изучая историю российского местного самоуправления, будь это земства, Советы народных депутатов или современные думы и муниципалитеты, мы не можем обойти вниманием тот факт, что многие проблемы отечественной системы местного самоуправления исторически не решены до сих пор. Поэтому сегодня, когда в стране проходит очередная реформа местного самоуправления, закрепленная в новом федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», принятом Государственной думой в конце 2003 года, отечественный опыт местного самоуправления России, накопленный в XX веке, должен быть востребован и проанализирован.

В практическом смысле наиболее актуальным видится анализ двух последних периодов отечественной системы местного самоуправления, как несомненно влияющих на практику современного местного самоуправления: Советов народных депутатов в полномочиях, закрепленных Конституцией 1977 года и особенно - обновленных Советов периода 1985-93 гг., а также системы, определенной реформой 1995 года и предшествующей устанавливаемой законом 2003 года. Всесторонний исторический анализ указанных выше периодов до настоящего времени отсутствовал, либо носил фрагментарный характер. Во многом это носило объективный характер, и было обусловлено тем, политизация системы Советов последних созывов и политический кризис октября 1993 года и последовавшая за ним ликвидация Советов, сделали использование опыта советских органов сменившим его режимом политически невозможным. Следствием этого стало отсутствие государственного и общественного «заказа» на научный анализ системы Советов, отчего после 1993 года эта тема сразу оказалась на периферии исторических исследований, где, по сути, находится и до сих пор. Более того, в общественно-политическом сознании 90-х годов возникла определенная идиосинкразия на понятие «Советы», не воспринимаемого вне левой политической риторики, отчего опыт советских органов власти (даже времен демократизации, не говоря уж о более раннем периоде), оказался невостребованным, несмотря на то, что на уровне административно-хозяйственной структуры местной власти и существует явная преемственность между Советами и пришедшими им на смену современными органами местного самоуправления.

Отсутствие современных исторических исследований системы Советов привели к возникновению в историографии несомненного пробела между работами советских историков и современными исследованиями местного самоуправления. Вместе с тем очевидно, что сегодня, по прошествии 13 лет после ликвидации Советов, уже существует реальная возможность и необходимость объективного исторического анализа советской системы с позиций современной методологии и с учетом всего спектра имеющихся источников. Столь же актуальным видится и исследование периода 1995-2003 годов, анализ которого из-за приближенности к современности объективно до последнего времени был уделом политологов и юристов. После принятия в 2003 году нового закона о местном самоуправлении, кардинально реформирующего систему местной власти в России с 2006 года, рассмотрение получившего законченные хронологические рамки периода местного самоуправления действия федерального закона о местном самоуправлении 1995 года стало возможно и с позиции исторической науки. Несомненная актуальность темы исследования местного самоуправления России, взаимоотношений власти и общества в системе местной власти усиливается тем, что с реформированием местного самоуправления увязаны структурные реформы современной власти, самым серьезным образом отражающиеся на жизни миллионов россиян.

Указом Президента РФ №568 «Об основных направлениях реформы местного самоуправления» от 11 марта 1997 г. развитие местного самоуправление определено «приоритетным направлением деятельности Президента и правительства». Принятие ФЗ № 131 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» связано с целым пакетом других законов, касающихся налоговой системы, административной, хозяйственной и носит принципиальный характер. Вместе с тем сам факт того, что новый закон о местном самоуправлении принят всего после 8 лет работы предыдущего закона, а также неоднократное возвращение Президента к теме структуры власти в Российской Федерации, говорят о том, что и реформирование отечественного местного самоуправления вряд ли закончится с вступлением в силу федерального закона № 131. На самом серьезном государственном уровне происходит постоянный анализ существующей практики местного самоуправления, формирующий потребность в исследованиях и научно-обоснованных решениях в этой области и придающий ее изучению особую актуальность и практическую значимость.

Объектом исследования данной работы является эволюция взаимоотношений власти и общества в системе местного самоуправления России от Советов народных депутатов к современным органам местного самоуправления. В работе исследуется процесс оформления и структурирования исполнительных и представительных органов местной власти в условиях трансформации политической системы в 80-90-е годы, их взаимодействие с государственными органами региональной и центральной власти и населением, а также складывание механизма взаимодействия между ними. Анализируется федеральная и местная нормативно-правовая база и практика деятельности органов местного самоуправления исследуемого периода, влияние на них общественно-политических процессов, проходящих в стране, а также опыта самоуправления в регионах.

Предметом исследования стала система местных Советов народных депутатов в РСФСР после принятия Конституции 1977 года, в период перестройки и во время кризиса 91-93 годов, а также современная система местного самоуправления России, сложившаяся в ходе реформ в 90-е годы ХХ века и в первые годы XXI века. Предпринята попытка сравнительного анализа этих институтов и их влияния друг на друга, а также на взаимоотношения власти и общества и развитие идеи и практики местного самоуправления в России. Анализ советской и современной российской систем местного самоуправления проводился на тех уровнях, которые существовали законодательно и были практически развиты: местных Советов на уровне областном, городском (районном, районном в городе) и сельском, органов местного самоуправления Российской Федерации на городском и районном.

Следует отметить, что исходя из общего вектора развития местного самоуправления в рассматриваемый период 1977-2003 гг. основным уровнем исследования являлся городской (районный) уровень местной власти. Уровень сельских и областных Советов 1977-1993 анализировался только при соответствии примера целям и задачам исследования. Это связано с несовпадением областного и сельского уровня власти по своей компетенции и принадлежности к местному самоуправлению в период 1977-1993 и 1994-2003 гг.

Хронологические рамки исследования охватывают период с принятия Конституции СССР и РСФСР 1977 года и до принятия в России в конце 2003 года нового федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Начало рассматриваемого периода связано с закреплением в Конституции 1977 года полновластия системы Советов народных депутатов, объединявших (и подменявших) собою органы местного самоуправления и государственной власти в СССР. Вполне естественно, что практика исследуемой советской модели местного самоуправления периода действия Конституции 1977 года хронологически делится на этап 1977-1985 гг., период «перестройки» 1985-1991 годов, а также период кризиса 1991-1993 гг. и ликвидации системы Советов в конце 1993 года.

Второй этап в исследовании начинается с принятием Конституции Российской Федерации 1993 года, когда началось складывание современной системы местного самоуправления, закрепленной в августе 1995 года в федеральном законе N 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Хронологически он связан с периодом действия данного закона и заканчивается октябрем 2003 года с принятием Государственной Думой нового федерального закона N 131-ФЗ с тем же названием, существенно трансформирующего действующую систему местной власти. Говоря о хронологических рамках данного исследования, следует отметить, что не столь значительный во времени 26-летний период 1977-2003 годов, исторически огромен, так как включает в себя события, приведшие к глобальной структурной трансформации всей политической и экономической системы России и кардинальным изменениям в системе местной власти.

Территориальные рамки исследования включают в себя регион Поволжья - Самарской, Саратовской, Пензенской, Ульяновской областей, на материалах которых, а также с привлечением центральных источников, общефедеральной и местной законодательной базы, примеров некоторых других регионов анализируется система местного самоуправления России в исследуемый период и ее взаимодействие с обществом. Следует отметить, что взятый в качестве примера регион Поволжья обладает устойчивыми историческими, географическими и социальными связями и определенной целостностью, при этом являясь своеобразным срезом России. Здесь имеются промышленные (Самарская, Саратовская) и аграрные (Ульяновская, Пензенская) области, крупные мегаполисы и малые города, богатые и умирающие села, лесные, лесостепные и степные районы с различными типами хозяйства. Поволжье многонационально и по крайней мере двухконфессионально, здесь присутствуют различные политические взгляды, обусловившие существование в 90-е годы своего «красного пояса» (Ульяновск, Пенза) и «демократического» (Самара, Саратов). Определяя территориальные рамки исследования, автор не ставил задачу «механического» описания однородных процессов, привлекая в качестве примеров территории, необходимые для раскрытия темы и выявления особенностей взаимоотношений власти и общества в исследуемый период.

Степень изученности темы исследования является недостаточной, чего нельзя сказать об историографии по проблемам местного самоуправления в целом.

История органов местного самоуправления имеет свои этапы, четко связанные с политическим оформлением системы местной власти в Конституциях 1977 и 1993 года. Исходя из этого, логично разделить историографию исследуемого периода на советский период – с принятия Конституции 1977 года до ликвидации системы Советов и советской власти в октябре 1993 года и на период современный – с принятия Конституции 1993 года и по настоящее время. В советские годы вышло большое количество работ, посвященных анализу различных аспектов деятельности Советов народных депутатов. Многие из них несли на себе печать идеологизации, в первую очередь, связанную с той особой ролью, которую играли Советы в политической системе и государственном устройстве СССР.

Этим объясняется значительный объем научно-пропагандистской литературы о Советах, над которой трудились сотни советских историков и обществоведов, коллективов кафедр и институтов. Характерными темами, разрабатываемыми советскими учеными в 70-80-е годы, были вопросы партийного руководства Советами со стороны КПСС, изучение ленинского учения о Советах и его актуализация для текущего периода, а также обоснование различных преимуществ советской системы и ее прогрессивной роли. Усиление роли Советов в системе государственной власти привело к значительному росту после 1977 года исследований данной темы как со стороны историков, так и представителей наук государственного права, советского строительства, философии и обществоведения. В этой связи можно отметить работы О.Е.Кутафина, Г.И.Мельникова, Г.В.Атамчука, К.Ф.Шеремета, П.Н.Лебедева, и других исследователей, изучавших функции и компетенцию местных советов и их положение в системе государства и общества в 70-80-е годы.[1]

С начала 70-х годов ХХ века в советской историографии наметился интерес к исследованию проблем народовластия и самоуправления, активно разрабатываемый в последующие десятилетия в работах И.П.Ильинского, И.А.Азовкина, Ю.А.Тихомирова, А.П.Бутенко, Ю.Н.Дорожкина, В.Т.Кабышева, Г.В.Барабашева, Ю.М.Козлова, Р.Ф.Васильева, С.А.Авакьяна, П.П.Гуреева, В.А.Антакова, С.И.Барзилова и других.[2] В основе их концептуальных воззрений было положение о двойственной природе советского самоуправления, заключавшаяся в том, что оно было одновременно и государственное, и общественное. Считалось, что местные представительные органы- Советы народных депутатов- являются одновременно и органами государственной власти и самыми массовыми общественными объединениями населения, а в перспективе они могут трансформироваться в органы социалистического общественного самоуправления народа.

Сам термин «самоуправление» до середины 80-х годов в исторической литературе преимущественно использовался при характеристике политической системы советского общества и роли трудящихся в формировании органов управления и их представительств в органах власти. По мнению ряда исследователей на практике в советские годы не получилось нормальной системы представительной демократии и реальная власть на протяжении десятилетий находилась в руках исполнительных органов власти, по сути дела никем не выбираемых, и не перед кем не подотчетных, а работа депутатов связывалась многочисленными указаниями рекомендациями, сковывающими их инициативу. Г.В.Барабашев в этой связи даже ввел термин «болезнь точки», отмечая, что на практике каждый шаг депутата Совета требовал предварительных согласований с аппаратом исполкома.[3] Позднее исследователи отмечали, что на протяжении советского периода истории России местные органы самоуправления носили в известной степени декоративный характер, что наложило свой отпечаток на отношение общества к этому институту в последующие годы и потребовало определенной «нравственной реабилитации» самой идеи местного самоуправления в глазах населения.[4]

Работы советских историков тщательно анализировались зарубежными исследователями. Основные зарубежные исследования системы Советов велись в США, Англии и ФРГ. Наиболее активно работали американцы. В 70-е годы в США образовалось несколько научных центров по изучению Советского союза в Принстонском университете, университете Иллинойса, Кэмбриджском университете Нью-Йорка, в Институте Кеннана и Центре Вильсона. К числу лучших работ советологов в эти годы следует отнести исследования Теодора Фридгата о политической системе Советов и участии в ней граждан [5] и Рональда Хилла о системе советского избирательного права и различных аспектах взаимоотношений партии, государства, Советов и политических элит в СССР[6]. Кроме того, следует отметить исследования Д.Бэрри и К.Барнер- Бэрри, А.Брауна, Р.В.Бёркса, У.ДиФранческо, М.Хиттла и других авторов[7]. Одной из тем, разрабатываемой в западной историографии Советов, была тема взаимоотношений населения и органов власти в СССР. Здесь можно отметить работы Т.Фрайгата («Граждане и Советы: Может ли Иван Иванович победить горисполком?», «Участие в политике в СССР»)[8] М.Фролика («Принятие решений в советских городах»)[9], З.Джайтелмена («Работа советской системы: граждане и городская бюрократия»)[10] и ряд других.

Западные исследователи достаточно критично относились к советской системе, отмечая ее формальный демократизм и зависимость от КПСС. При этом ряд исследований зарубежных советологов содержат весьма спорные выводы, отражающие идеологические установки времен «холодной войны» и недостаточное знание предмета[11]. Так, Э.Джекобс в своей работе об организационных формах местных органов власти в СССР, вышедшей в США в середине 80-х годов, сравнивает автономные республики РСФСР с резервациями американских индейцев, считая права их местных Советов крайне урезанными по сравнению с Советами других областей.[12] Крайне негативно оценивали на Западе электоральную практику в СССР и систему советских выборов. По мнению Д.Хана, для западного наблюдателя советские показатели в 99.8% граждан, принявших участие в выборах и отдавших свои голоса за единственного кандидата, говорят о том, что не стоит доверять результатам таких выборов. Об этом же говорит в своей статье «Советские выборы: исчезающий один процент» Д.Гиллисон.[13] Д.Бэрри и К.Барнер-Бэрри называли советскую практику местных выборов с заранее предрешенным исходом «крайней степенью лицемерия и стыдобы»[14], а Ф.Бэргхурн считал, что «само применение слова «выборы» к советской процедуре наносит семантическое насилие этому термину»[15].

С началом перестройки произошло заметное оживление научных исследований. Ключевой идеей середины 80-х годов стало обновление и модернизация системы Советов. Отражением этих идей стали работы Ю.И. Скуратова, Г.В.Барабашева, Р.Ф.Васильева, К.Ф.Шеремета, Н.Г.Старовойтова, Г.В.Дыльнова, Е.М.Ковешникова, В.М.Корельского, Е.И.Кореневской и других.[16] Импульсом исследований конца 80-х- начала 90-х годов ХХ века служили не только исторические проблемы, но и те изменения, которые происходили в стране и в политической системе государства. Изменения, происходившие в структуре органов власти, стимулировали научный интерес к теме разделения властей, а также возможности перестройки системы Советов. Здесь можно выделить работы Б.Н.Топорина, И.М.Степанова, А.Я.Сливы и др.[17] Дополнительным стимулом к появлению научных исследований можно считать выход в начале 90-х годов Закона СССР «Об общих началах местного управления и местного хозяйства в СССР». Как правило, авторы диссертационных работ касались современного состояния местного самоуправления и актуальных вопросов проходящих в этой области реформ. Среди авторов можно назвать В.М.Козина, Б.А.Исаева, С.Ф.Мамедова, В.А.Антакова и других.[18]

В начале 90-х годов в советскую историографию вновь вернулась тема изучения природы местного самоуправления. Это было связано с тем, что разграничение полномочий в сфере местной власти требовало определиться с принадлежностью Советов. До этого считалось, что двойственная природа Советов народных депутатов свидетельствует о силе советской системы и ее демократизме. К началу 90-х годов это стало трактоваться как слабость. Поэтому популярными темами стали разграничение полномочий между партийными органами и Советами с одной стороны и местным самоуправлением и государственной властью с другой. Отражением споров о государственной и общественной природе местного самоуправления стали работы М.А.Краснова, О.В.Орловой[19]. Поиск жизнеспособности виделся в определении экономических основ местного самоуправления, в связи с чем, можно упомянуть работу Н.В.Постового[20]. На фоне разворачивающегося кризиса Советов, наметившегося в 1991-1993 годах противостояния Верховного Совета РСФСР с президентской администрацией, наиболее актуальной научной темой был вопрос жизнеспособности Советов как органов местного самоуправления и местной власти.

Хронологически окончанием периода советской историографии истории местного самоуправления России следует считать конец 1993 года, когда вслед за Верховным советом РСФСР была ликвидирована и вся система Советов народных депутатов. В последующие годы вышло несколько работ о Советах, среди которых можно отметить сборник «Земства и советы: исторический опыт и современные проблемы местного самоуправления», выпущенный Ивановской городской думой в 1995 году и сборник «Великий Октябрь и современная Россия», изданный в Нижнем Новгороде в 1997 году, включавший работы А.В.Грехова, Ю.С.Кукушкина И.П.Осадчего, В.Л.Максимова, Г.А.Герасименко и др. Все они в той или иной степени пытались осмыслить причины ликвидации системы Советов и ее исторические уроки.

В 90-е годы произошел всплеск научной активности в изучении проблем местного самоуправления, муниципального права, теории государственного строительства. Несмотря на то, что проблемы местного самоуправления занимала соподчиненное место по сравнению с активно разрабатываемой в первой половине 90-х годов темой федеративных отношений, с принятием Конституции 1993 года и особенно после выхода в свет в 1995 году ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» по проблемам современного местного самоуправления защищено более сотни диссертаций в области истории, политологии, философии, социологии и юриспруденции.

Истроиография по вопросам местного самоуправления, вышедшая в 90-е годы, обширна. Многие работы являются анализом реализации реформы местного в различных регионах либо служат научными комментариями к закону 1995 года. Повышенный интерес власти к теме местного самоуправления в последнее десятилетие ХХ века привел к росту научной активности и стал стимулом к развитию изучения муниципальной проблематики в целом. В результате активного обсуждения в 90-е годы в научной и общественно-политической среде проблем местного самоуправления, наметилось три основных направления и в историографии: условно говоря, либеральное, земское и государственное.

Последнее представлено многочисленным пластом работ специалистов и напрямую связано с комментариями к различным законодательным и нормативным актам в сфере местного самоуправления, анализом проблем федерализма и разделения властей, практике различных институтов в этих сферах. Государственники рассматривали местное самоуправление в общей системе власти и решали задачи встраивания его в т.н. «вертикаль власти». В большинстве своем эти работы носили прикладной характер и не решали научных задач. Подспудным мотивом многих работ, написанных авторами, занимающими различные посты во власти, был мотив «управления самоуправлением», что, по мнению ряда исследователей, связано с тем, что на практике разделить выполнение органами местного самоуправления государственных полномочий и полномочий по решению вопросов местного значения в большом числе случаев невозможно.

Наряду с государственным течением в историографии местного самоуправления, в 90-е годы появился ряд ярких работ, в основном представляющих два направления отечественной общественной мысли: либеральное, черпающее свои силы из опыта европейской демократии и рассматривающее местное самоуправление как институт гражданского общества и, условно говоря, «земское», опирающееся на почвеннические идеи отечественного опыта самоуправления общин, земств и отчасти Советов. Последние считают земство оптимальным российским вариантом государственного управления и местного самоуправления, основные принципы которого могут успешно применяться и сегодня. К либеральному течению можно отнести работы С.С.Митрохина, В.Я.Гельмана, О.О.Сенатовой, С.И.Рыженкова и ряда других авторов, отмечавших противоречивость и неполноту норм, регулирующих развитие системы местного самоуправление в России, «огосударствлевание этой системы», препятствующее разделению властей и включению общества в выполнение задач государственного управления[21]. Среди причин, объясняющих неудачи реформ в России, либеральные исследователи называли финансовую зависимость местных бюджетов, сопротивление местному самоуправлению со стороны госчиновников, а также особенности российского менталитета, среди которых В.Я.Гельман отмечал «неготовность российских граждан к самоорганизации и низкую значимость ценностей самоуправления в массовом сознании». О.О.Сенатова видела основную проблему развития местного самоуправления в России в том, что «фундаментальная основа общественного сознания» населения России заключается в убеждении в естественной централизации власти и патронаже государства над личностью.

Основоположником другого, «земского» направления в отечественной историографии местного самоуправления можно считать А.И.Солженицына, одного из самых ярких пропагандистов идеи народного самоуправления в 90-е годы, чьи выступления и работы в значительной степени послужили для многих исследователей стимулом к изучению исторического опыта, накопленного отечественным местным самоуправлением дореволюционной России, его корреляции к современному этапу. А.И.Солженицын выступал за максимальную передачу полномочий в вопросах местной жизни от государственной бюрократии к населению: «власть государственная не может быть вообще никогда источником народной жизни. Она может только или помогать ей, или вредить»,[22] а «пропасть между властями и народом должна быть заполнена живой народной инициативой». Говоря об опасностях, подстерегающих местное самоуправление в России в конце XX века, А.И.Солженицын называл две из них - «беспредельность начальствования», при которой бюрократия «сама сверху вниз наращивает себе кадры», а «государственные структуры и чиновники не отвечают перед простым гражданином». Вторая опасность- партийность, политизация, при которой «нет выхода активным народным силам», и «кто бы из них не победил, все равно это будет одно и то же - партия начальства» [23].

По мнению В.С.Коробейникова земский принцип формирования представительных органов местного самоуправления, при котором «нет сословий, но есть социальные группы, различные категории населения, которые имеют свои специфические интересы» может быть примени и в современном местном самоуправлении.[24] Представители обоих течений в отечественной историографии критически относились к чиновничеству и государственной машине, стимулирующей огромный пласт современной бюрократической литературы о местном самоуправлении. Столь же критически относились либеральные авторы-западники и земцы друг к другу. Иронизируя над «земской идеей» Солженицына и земскими историками В.А.Твардовской, Н.М.Пирумовой, А.П.Карелиным, Б.В.Ананьич, «боготворящими земство», Л.В.Гильченко называл их дискуссии с представителями Советов начала 90-х «разговором слепого с глухими»[25].

Среди работ, отражающих возросший в обществе интерес к вопросам самоуправления, следует отметить исследования, посвященные различным формам прямой демократии и территориальному общественному самоуправлению. Во многом их появление является практическим преломлением «земской идеи» и свидетельством роста народной инициативы подвергающей сомнению тезис о неспособности населения к ответственным действиям, выдвинутый либеральными исследователями. В этой связи можно отметить работу Р.Е.Бобовича «Территориальное общественное самоуправление», изданную при участии академика С.Н.Федорова в 1999 году[26]. Любопытно замечание, сделанное С.Н.Федоровым в предисловии к работе Р.Е.Бобовича. Говоря о многочисленной литературе в области местного самоуправления, С.Н.Федоров отмечал, что «рассмотрение местного самоуправления в многочисленной литературе в основном идет в русле действующих федеральных и региональных законов, что было бы закономерно, если бы эти законы были совершенны». Справедливое замечание академика С.Н.Федорова отражает не только вектор значительного пласта современной историографии местного самоуправления, но содержание многих исследований. Многие авторы, анализируя процессы, идущие в местном самоуправлении, зачастую объектом своего исследования имели не само местное самоуправление, а представление о нем, основанное на существующей, но не всегда действующей правовой базе. Согласно убеждению С.Н.Федорова «если мы начнем строить местное самоуправление «снизу»- с фундамента – территориальных сообществ на принципах добровольности, а по прежнему упорно будем продолжать насаждать его «сверху»- с крыши- народовластие обречено на провал »[27].

Многие работы по проблемам местного самоуправления, вышедшие в 90-е годы, носят междисциплинарный характер, относясь к истории, политологии, административному и государственному праву, политической регионалистике, городской социологии и другим дисциплинам. Следует отметить работы С.А.Авакьяна, Г.В.Барабашева, Л.В.Гильченко, рассматривавших проблемы регионализма, различные формы взаимодействия местных органов власти в условиях перехода к рыночной экономике, правовые основы местного самоуправления.[28]

Центральной темой в зарубежной историографии системы местной власти в России в первой половине 90-х годов была тема реформ. Среди работ, вышедших после 1993 года, следует отметить исследования работы Дж.Эндрюса и К.Стоунер-Вейс о реформировании системы власти в России в первой половине 90-х годов[29], И.Губбэя о реформе местных администраций[30], а также А.Финифтера о политических реформах[31]. В основном местное самоуправление рассматривалось западными авторами в контексте регионализма и федерализма, отношений центра с регионами. Эти темы в 90-е годы разрабатывались М.Макколи, К.Зегберсом, Н.Мелвином, Б.Митчеком, Э.Тиг, Д.Трезиманом, Дж.Уэббом, К.Доули, К.Миком, Д.Слайдер, В.Тольц и другими[32].

В конце 90-х годов появилась потребность в научном и практическом осмыслении опыта местного самоуправления, накопленного в ходе реализации закона 1995 года. Рядом исследователей отмечалось, что тенденции, сложившиеся в сфере местного самоуправления к этому времени, могут характеризоваться как неблагоприятные для его развития. Появились понятия «огосударствление», «губернаторизация» местного самоуправления. Параллельно отмечалось, что возрастает уровень отчуждения населения от местной власти. В этой связи на стыке ХХ и ХХI века появилось большое количество работ, как бы предвосхищавших появление федерального закона 2003 года.

В последние годы по различным аспектам развития системы власти и местного самоуправления защищен ряд диссертаций. Среди авторов можно отметить И.Г.Савельеву, И.Г.Мачульскую, В.С.Мокрого, В.А.Золотова, Л.Н.Доброхотова, А.И.Кульбечича, Ю.В.Нечипас, Д.В.Маслова и др.[33] Многие исторические исследования местного самоуправления на рубеже ХХ и XXI века принадлежат региональным исследователям. Среди них можно отметить работы П.В.Самыслова , Н.Ю.Елецких, К.И.Садовую, А.Н.Бурова, Д.Н.Санжиевой, О.Ю.Митченко. Практически все они касаются становления местного самоуправления в 90-е годы в различных регионах России. [34]

Современные авторы четко увязывают местное самоуправление с понятием муниципального управления и системы государственной власти в целом, в чем, на наш взгляд, видится одна из существенных научных и общественно-политических проблем, возвращающих научную мысль к дискуссиям о природе самоуправления, известным по историографии 70-80-х годов. На самом деле проблема разграничения полномочий, сочетания управления и самоуправления на местах, «государства и земства», «вертикали власти» и «вопросов местного значения» (в земской терминологии «местных польз и нужд») является стержневым вопросом местного самоуправления вообще, определяя его эффективность и реальную природу демократии в стране. Много места в современной историографии уделяется стержневому для определения природы местного самоуправления понятию «самоуправление». В основном разработкой этой темы занимаются правоведы и политологи. По мнению А.С.Автономова самоуправление должно представлять в себе соединение управляющего и управляемого начала[35]. По определению С.А.Авакьяна кардинальное значение для понимания природы местного самоуправления имеет «наличие или отсутствие государственно-властных начал в местном самоуправлении, его положение в общей системе управления, набор функций и материально-финансовая база»[36].

Характерно, что изучение природы местного самоуправления и его места в системе власти практически не анализируется современными авторами с позиции исторической науки, разрабатываясь в основном в трудах политологов и юристов. В качестве одного из исключений можно привести диссертационное исследование П.В. Самыслова, в котором сделана попытка анализа развития системы местного самоуправления от советской модели конца 80-х к современной модели 90-х и отчасти генезиса самого понятия «самоуправление».

Говоря о степени изученности в современной историографии темы местного самоуправления в России, следует отметить недостаток современных исторических, и в первую очередь, диссертационных исследований. За 15 лет, начиная с 1990 года, по тематике, близкой к рассматриваемой, защищено 15 исторических кандидатских диссертаций и 3 докторских. Из них собственно по истории местного самоуправления – девять работ. Из них докторским исследованием является только одна: работа 2000 года А.Н.Бурова «Местное самоуправление в России: исторические реалии и современные муниципальные образования». Что касается взаимоотношений власти и общества в системе местного самоуправления России, данный аспект на уровне специальных исторических диссертационных работ практически не исследовался, лишь отчасти затрагиваясь в другой докторской работе - Л.Н.Доброхотова «Власть и общество в России в условиях системной трансформации, 1985-1998гг», вышедшей в 1999г.

Анализ историографии местного самоуправления России за последние 25-30 лет показывает, что, несмотря на наличие сквозных тем (о природе местного самоуправления и его статусе в системе власти, о сущности местного самоуправления и его взаимосвязи и взаимоотношениям с государственным управлением и т.д.) и достаточно большой объем историографии, в изучении отечественного опыта местного самоуправления имеется ряд существенных пробелов, ставящих научные задачи как для междисциплинарных работ, так и для специальных исторических исследований. Постоянное реформирование современной системы местного самоуправления в России выводит проблематику местного самоуправления в число приоритетных тем исследований права, политологии, социологии, экономики, большинства общественно-политических дисциплин, и, несомненно, важная роль здесь должна быть отведена и исторической науке. До настоящего исследования диссертационные работы, охватывающие данную проблематику и период, в историографии отсутствовали. Большинство имеющихся исследований местного самоуправления касались периода середины 90-х годов ХХ века, немногочисленный ряд работ посвящен анализу системы Советов народных депутатов периода перестройки 1985-91 годов. Диссертации по периоду 1977-1985., а также по проблематике местного самоуправления конца 90-х- начала 2000-х гг. не защищались, что указывало на наличие определенного пробела в современной историографии, отчасти заполняемого настоящим исследованием.

Целью данного диссертационного исследования является всесторонний анализ и изучение системы местного самоуправления России в 1977-2003 годах в контексте взаимоотношения власти и общества в условиях происходящих в стране исторических процессов и политической трансформации. Для достижения поставленной цели сформулированы следующие основные задачи исследования:

- Проанализировать практику местного самоуправления, оценить результаты реформирования системы местной власти на различных этапах, ее эффективность, адекватность существующим вызовам и угрозам, жизнеспособность различных моделей системы местной власти и местного самоуправления, действующих в России в исследуемый период;

- Определить механизмы взаимоотношений власти и общества в системе местного самоуправления, их эволюцию от Советов народных депутатов к современным органам местного самоуправления, закономерности, действующие как вне исторического контекста, так и на определенных этапах развития;

- Проанализировать развитие и трансформацию различных форм организации местной власти и общественного самоуправления в исследуемый период;

- Оценить роль, место, степень политической и правовой автономии, тенденции централизации и децентрализации в местном самоуправлении России, определить возможный вектор и основные направления развития местного самоуправления в системе власти в России;

- Проанализировать статус, компетенцию местного самоуправления в различных сферах, а также выявить организационно-правовые и политические особенности местного самоуправления в исследуемых регионах Российской Федерации;

- Оценить роль партий и политических процессов в развитии местного самоуправления в России, изучить особенности выборов в органы местной власти;

Методология исследования

базируется на принципах историзма и научной объективности, диалектического познания общества, предполагающих рассмотрение фактов, событий, явлений в их развитии и анализе связей с другими явлениями окружающей действительности, диалектическое взаимодействие объективных и субъективных факторов в конкретных исторических условиях. В работе использованы различные методы исследований: сравнительно-исторический, типологический, системный. Сравнительно-сопоставительный анализ конкретных фактов и явлений использован для выявления общего и особенного в развитии системы местного самоуправления в различных регионах и в различные исторические периоды как по проблемным признакам, так и по территориально-хронологическим. Источниковая база исследования

включает обширный корпус опубликованных и неопубликованных материалов различного характера, касающихся работы органов местного самоуправления в исследуемый период. Среди источников первую группу составляют законодательные материалы, в т.ч. Конституции СССР и РСФСР и Российской Федерации, Конституционные законы, Европейская Хартия местного самоуправления, другие законодательные и нормативные европейские акты, ратифицированные и принятые Российской Федерацией, союзные и республиканские законы, законы о местном самоуправлении в Российской Федерации, Постановления и Указы Верховного Совета СССР и РСФСР, Президентов СССР, РСФСР и Российской Федерации, пленумов и ЦК КПСС, Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, Уставы областей, городов, районов, Постановления Советов различных уровней, законодательных и представительных органов местной власти- Советов, Собраний и Дум.

Ко второй группе источников значительной информативной ёмкости относятся делопроизводственные и внутренние документы органов местной власти: протоколы и стенограммы заседаний, различные записки, проекты, запросы органов власти всех уровней, переписка между ними, штатные расписания, приказы, распоряжения, словом, все, что относится к функционированию Советов, Дум их исполкомов, администраций и органов общественного самоуправления. Важным источником данной группы, необходимым для анализа взаимоотношений власти и общества, являются письма, жалобы, обращения, наказы избирателей, их обобщение, проводимая по ним переписка и ответы на них, и принимаемые решения, материалы работы депутатских групп, постов, домовых и уличных комитетов, протоколы встреч с избирателями и различные выборные документы- отчеты избиркомов, агитпунктов, протоколы сходов и собраний граждан, результатов голосований и т.д. В них представлен огромный фактический материал, зачастую уникального характера, впервые вводимый автором в научный оборот.

К третьей группе источников относятся различные статистические материалы: справки, отчеты, аналитические документы и т.п. Они являются важнейшим источником для проводимого в диссертации анализа состава депутатского корпуса и структуры органов местного самоуправления.

К четвертой группе источников относится периодическая печать, в основном - органы печати местных Советов, администраций, партийных органов (в период 1977-91 гг.), а также различные бюллетени и сборники. Безусловный интерес представляют также публицистические материалы политиков и участников событий, а также обширная исследовательская литература. Специфическим источником, недавно вошедшим в исследовательский оборот, является Интернет. Применительно к данному исследованию речь идет прежде всего об использовании сетевых ресурсов различных органов государственной власти и местного самоуправления, администраций, избирательных комиссий, политических и общественных организаций, институтов, фондов и отдельных лиц. Многие материалы, находящиеся в сети Интернет, в печатном виде отсутствуют.

Завершает классификацию источников исследования персональные документы и материалы личных фондов, а также писем, воспоминаний, интервью, полученных автором в ходе работы над диссертацией от участников и очевидцев описываемых событий, экспертов, научных и общественно-политических деятелей.

Большинство неопубликованных источников из представленных выше групп исследованы в центральных архивах (Государственный архив Российской Федерации, Российский государственный архив социально-политической истории, Российский государственный архив новейшей истории, Российский государственный архив экономики), а также в государственных архивах Самарской, Саратовской, Ульяновской и Пензенской областей. Всего автором проанализировано около 100 архивных фондов, содержащих свыше трех тысяч единиц хранения, из которых в данном исследовании использованы материалы около 300 архивных дел. Наиболее ценными источниками информации в работе над данным исследованием стали:

- Фонды Верховного Совета РСФСР и Съезда народных депутатов РСФСР (ГАРФ: ф.10026), содержащие протоколы и стенограммы как Верховного Совета и Съезда, так и заседаний областных Советов народных депутатов вплоть до 1993 г., Высшего экономического совета при Президиуме Верховного Совета, секретариата руководства и аппарата Верховного Совета, различные документы и справки о общественно-политическом, экономическом и социальном положении на местах, отчеты, письма и обращения граждан, аналитические обзоры, переписку с различными ведомствами и органами власти, документы конкретных депутатов, депутатских блоков, фракций, партийных и общественных организаций, центральной и местных избирательных комиссий, предвыборные программы кандидатов, наказы избирателей, стенограммы встреч и т.д.;

- Фонды коллекций документов съездов ЦК КПСС, протоколов и стенограмм пленумов обкомов и горкомов КПСС (РГАСПИ: Ф.17,582,620);

- Фонд комиссии по материально-техническому обеспечению и комитета по оперативному управлению народным хозяйством СССР (РГАЭ: Ф.692);

- Фонды областных, городских, районных исполнительных комитетов и Советов народных депутатов, партийных комитетов, комитетов народного контроля, администраций, законодательных собраний и местных представительных органов, избирательных комиссий (Государственный архив Пензенской области (ГАПО): Ф.р.-453, 2038, 2455, 2207 и др., Государственный архив Ульяновской области (ГАУО): Ф.р.-3038,634,3603,733,1565 и др., Государственный архив Саратовской области (ГАСО): Ф. Р-461,1738,3514,2556 и др., Центр документации новейшей истории Саратовской области (ЦДНИСО): Ф.5970, 30, 3837, 6234 и др., Государственный архив Самарской области ( ГАСамО): Ф.р.-2558, 56, 2160, 3340 и др.);

- Текущие архивы представительных, законодательных и исполнительных органов власти Самарской, Саратовской, Пензенской, Ульяновской областей;

Научная новизна исследования определяется тем, что в нем впервые в историографии на основе привлечения широкого комплекса источников, в т.ч. ранее неизвестных в научном обороте, дан всесторонний анализ работы органов местного самоуправления России и взаимоотношений власти и общества в системе местного самоуправления и управления в период 1977-2003 годов. По ряду исследуемых проблем и периодов, данная работа является новым диссертационным исследованием, впервые анализирующим местное самоуправление России 1977-2003 гг. с позиции исторической науки, без идеологических установок и штампов. В диссертации местное самоуправление России рассматривается комплексно, на всех уровнях, с выявлением общего и особенного исходя из территории и уровня власти. Оба объединенных в диссертации периода: раздел, посвященный деятельности местных Советов 1977-1993 гг., и раздел, посвященный местному самоуправлению России 1993-2003 гг. по своей сложности и насыщенности могут претендовать на отдельное научное исследование. До настоящей работы большинство вопросов, касающихся исследуемой проблематики местного самоуправления разрабатывалось в основном в трудах политологов и правоведов. С 1990-го года из более чем ста диссертационных работ, написанных по проблемам местного самоуправления, только 9 исследований являются историческими, из которых докторской была только одна работа, написанная в 2000 году. Данное исследование отчасти заполняет собой образовавшийся в историографии местного самоуправления пробел.

Ряд положений, выносимых автором на защиту и обусловленных задачами настоящего исследования, существенно расширяют научную проблематику истории местного самоуправления и создают базу для дальнейших исследований и разработок.

На защиту выносятся следующие основные положения:

- Реформирование системы местной власти России на различных исторических этапах обуславливалось не столько ее внутренними причинами, степенью эффективности, адекватностью существующим вызовам и угрозам, как внешними политическими факторами, вписываясь в общегосударственные тенденции централизации, либо децентрализации системы управления;

- Жизнеспособность различных моделей системы местной власти и самоуправления напрямую связана со степенью политического участия органов местной власти в общегосударственных процессах. Общей причиной низкой эффективности реформирования местного самоуправления в России является отчуждение власти от общества и отсутствие реальных прав и механизмов ответственности власти и прямого участия в самоуправлении населения;

- Система местных Советов народных депутатов в РСФСР не являлась в полном смысле системой местного самоуправления, по большинству признаков относясь к системе местного государственного управления. В период перестройки возникла реальная возможность для возникновения на базе местных Советов органов местного самоуправления. Ликвидация Советов в ходе кризиса 1993 года обуславливалась не отсутствием жизнеспособности советской системы как модели местного самоуправления, а политическими задачами и идиосинкразией к Советам как к термину власти со стороны большей части населения страны. При этом основной причиной уязвимости системы Советов стала ее вертикальная структура и, как следствие, возникновение политической борьбы с формируемой президентской вертикалью на всех уровнях сверху вниз;

- Вектор развития и институционализации системы местного самоуправления в 1993- 2000 гг. обуславливались государственной тенденцией децентрализации и федерализации. Смена вектора с 2000 и причины реформирования местного самоуправления обуславливались обратной тенденцией централизации и встраивания в систему государственной вертикали власти. Тенденции государственного строительства начала 2000-х, имеют признаки контрреформ, в том числе и под влиянием советской системы. Местное самоуправление в России в большей степени является не общественным институтом, а формируемым государством низовым звеном власти.

- Двойственная природа местной власти выражается в том, что по отношению к органам государственной власти органы местного самоуправления играли роль представителей народа, а по отношению к народу- агентов государства. Основным механизмом взаимодействия между властью и обществом являются выборы. Основным показателем отчуждения, фиксируемым через институт выборов, является рост протестного голосования и снижение явки избирателей.

- Период социально-экономического и общественно-политического кризиса в государстве дает импульс двум противоположным тенденциям: стремлению территорий и местных сообществ к самоуправлению и стремлению государства к усилению вертикали управления, т.е. самоуправление стремиться заменить управление, а управление- самоуправление. При этом чем слабее государство, тем слабее местное самоуправление;

- Вектор развития современной системы местного самоуправления в России- централизация власти и ослабление общественного начала, института выборности и ответственности власти перед обществом;

- Местное самоуправление является фактором развития демократии и гражданского общества в России. Развитие этих институтов напрямую связано со степенью гражданского и политического участия населения в работе и развитии органов местного самоуправления.

Апробация и практическая значимость диссертации связаны с решением важных исследовательских, преподавательских, просветительских задач, в учебных целях, а также возможностью использования основных положений и выводов работы в практической и нормотворческой деятельности органов местного самоуправления. Данные исследования апробированы автором как в научной сфере- в публикациях, докладах на различных конференциях, при подготовке спецкурсов по проблемам местного самоуправления, так и в работе в качестве депутата и члена комитета по местному самоуправлению Самарской городской думы, разработке Устава городского округа Самара, Регламента Самарской городской думы, ряда положений и нормативно-правовых актов местного значения, законодательных инициатив в Губернскую думу субъекта Федерации и Государственную думу Федерального Собрания Российской Федерации. Работы автора по теме диссертации используются студентами при подготовке курсовых и дипломных работ, а также другими исследователями в научной работе. Материалы диссертации обсуждены на заседании кафедр российской истории, отечественной истории и историографии, истории Отечества Самарского государственного университета. Основные положения и выводы исследования апробированы в ходе нескольких десятков научно-практических конференций, круглых столов по проблемам местного самоуправления, общественных и думских слушаний и изложены автором в следующих публикациях:

Монографии:

1. Матвеев М.Н. Власть и общество в системе Советов народных депутатов в 1977-1993 гг. Самара. Издательство «Самарский университет»,2005.-456 с[37].

2. Матвеев М.Н. Советская власть Самары в 1991-1993 гг. Самара. Издательство «Самарский университет»,2006.- 436 с[38].

3. Матвеев М.Н. Власть и общество в системе местного самоуправления России в 1993-2003 гг. Самара. Издательство «Самарский университет»,2006.-433 с.

Статьи, опубликованные в рекомендованных ВАК изданиях:

4. Матвеев М.Н. Отражение проблем населения в деятельности местных Советов в 70-90 годы ХХ века // Известия Самарского научного центра РАН. Специальный выпуск «Новые гуманитарные исследования». Самара. 2003. С.162-181.

5. Матвеев М.Н. Демократизация местных Советов Поволжья в период 1985-1991 гг.// Вестник Самарского государственного университета. Самара. 2003. №1(27). С.27-34.

6. Матвеев М.Н. Самарский областной и городской Советы народных депутатов в дни ГКЧП в августе 1991 г.// Вестник Самарского государственного университета. Самара. 2003. №3(29). С.86-107.

7. Матвеев М.Н. Экологическая тема в работе Куйбышевского (Самарского) облисполкома и областного Совета народных депутатов в 70-е-90-е годы ХХ века // Известия Самарского научного центра РАН. Специальный выпуск. Самара. 2004. С.92-97.

8. Матвеев М.Н. Историография истории местных Советов России 1977-1993 гг.// Известия Самарского научного центра РАН. Специальный выпуск. Самара. 2004. С.80-90.

9. Матвеев М.Н. К вопросу о природе местного самоуправления // Известия Самарского научного центра РАН. Специальный выпуск. Самара. 2005. С.142-149.

10. Матвеев М.Н. От эсеров до «Единой России»: борьба партий за влияние в органах местного самоуправления в России// Известия Самарского научного центра РАН. Специальный выпуск «Новые гуманитарные исследования». 2005. С.121-133.

11. Матвеев М.Н. Является ли местное самоуправление в России частью местного государственного управления?// Вестник Самарского государственного университета. Самара. 2005. №4 (38). С. 66-74.

12. Матвеев М.Н. Генезис понятия «советская власть» и конституционные основы деятельности Советов в 1918-1990 гг.// Известия Самарского научного центра РАН. Специальный выпуск «Новые гуманитарные исследования». 2006. С.122-129.

13. Матвеев М.Н. Статус и правовые основы деятельности Советов народных депутатов после принятия Конституции 1977 года.// Вестник Самарского государственного университета. Самара. 2006. №1(41). С. 37-47.

14. Матвеев М.Н. Советы народных депутатов Поволжья от августа 1991 к октябрю 1993 года .// Известия Самарского научного центра РАН. Специальный выпуск «Новые гуманитарные исследования». 2006. С.135-142.

15. Матвеев М.Н. Экономический кризис 1991-1993 годов и Советы народных депутатов Поволжья.// Вестник Самарского государственного университета. Самара. 2006. №5/1(45). С. 59-67.

16. Матвеев М.Н. Экономическая база местного самоуправления России в 1993-2003 годы.// Известия Самарского научного центра РАН. Специальный выпуск «Новые гуманитарные исследования». 2006. (в печати).

17. Матвеев М.Н. Местное самоуправление России накануне реформы 2003 года: предпосылки и угорозы.// Известия Самарского научного центра РАН. Специальный выпуск «Новые гуманитарные исследования». 2006. (в печати).

Статьи:

18. Матвеев М.Н. Природоохранные мероприятия местных Советов Куйбышевской (Самарской) области в 80-е- начале 90-х годов ХХ века.// Исследования в области биологии и методологии ее преподавания. Межвузовский сборник научных трудов. Самара. 2003. Вып. 3(2). С.75-83.

19. Матвеев М.Н. Титов и Тархов в августе 1991 г. Три мифа о руководителях самарских Советов.// Самарский край в жизни и творчестве выдающихся личностей. Сборник статей и материалов III международной научно-практической конференции. Самара. 2003. С.215- 228.

20. Матвеев М.Н. Исторические исследования местного самоуправления в ХХ веке // История и историки в меняющемся мире. Материалы конференции, посвященной 100-летию со дня рождения профессора Е.И.Медведева. Самара. 2003. С.248-256.

21. Матвеев М.Н. Работа Ульяновского областного Совета народных депутатов в сфере национальных и религиозных вопросов в конце 80-х - начале 90-х годов ХХ века // Самарский земский сборник. Самара. 2003. №1(7). С.113-119.

22. Матвеев М.Н. Турганова О.В. Эволюция взаимоотношений Советов народных депутатов Поволжья и партийных органов КПСС в период перестройки // Образование и наука. Российская научно-методическая конференция. Сборник статей. Самара. 2004. С.229-236.

23. Матвеев М.Н. Власть и общество в системе местного самоуправления России в ХХ веке: опыт реализации идеи народовластия // Местное самоуправление в системе публичной власти: российский и мировой опыт. Сборник научных трудов. Саратов. 2004. С.181-184.

24. Матвеев М.Н. Власть и общество в системе местных Советов народных депутатов Поволжья в 70-е начале 90-х годов ХХ века // Поволжский край: межвузовский сборник научных трудов. Саратов: изд. Саратовского университета. 2005. Вып.12. С.160-168.

25. Матвеев М.Н. Реакция органов местной власти и самарского общества на федеральные социальные реформы начала 2000-х годов и «монетизацию льгот»// Самарский земский сборник. Самара. 2005. №2. С.59-64.

26. Матвеев М.Н. Местное самоуправление как основа государства (К 15-летию работы А.И.Солженицына «Как нам обустроить Россию») // Самарский земский сборник. 2005. №3 (11) С.39-44.

27. Матвеев. М.Н. Государственное, либеральное и земское: три направления и три взгляда на местное самоуправление в современной российской историографии.// Самарский земский сборник. 2005. №4. С.30-37.

28. Матвеев М.Н. Политический кризис сентября-октября 1993 года в Самарской области и ликвидация системы Советов народных депутатов // Самарский земский сборник. 2006. №1-2 (13-14) С.216-228.

29. Матвеев М.Н., Турганова О.В. Местное самоуправление России в работах западных советологов (70-90-е годы ХХ века).// Учебный, воспитательный и научный процессы в вузе. Сборник статей. Часть II. Самара: изд-во «Новая техника»,2006. С.154-163.

Структура диссертации состоит из введения, двух разделов, состоящих из шести глав, разделенных на параграфы, заключения, списка литературы и источников. Учитывая сложный характер генезиса описываемых процессов, автор счел необходимым в структуре диссертации сочетать проблемно-тематический и хронологический принцип изложения материала. Хронологический принцип использован в I-V главах, посвященных деятельности местных органов власти в исследуемый период и при описании процессов, относящихся к конкретным общественно-политическим явлениям и периодам («перестройка», события ГКЧП, ликвидации системы Советов в 1993 г. и т.п.), а также управляемым изменениям (законодательная база, структура органов власти и т.д.). В главе VI при анализе социальных явлений и взаимоотношений власти и общества использован проблемно-тематический принцип изложения материала.

СОДЕРЖАНИЕ И ОСНОВНЫЕ ВЫВОДЫ РАБОТЫ

Во введении изложены актуальность темы, ее историографическая разработанность, объект, предмет, цель, задачи, методологическая, источниковая базы работы, хронологические и территориальные рамки исследования, новизна и практическое значение, сформулированы основные положения, выносимые на защиту, приведены сведения об апробации и структуре диссертации.

В первой главе диссертации «Статус и правовые основы функционирования системы местных Советов» содержится историко-правовой обзор, рассматривающий генезис понятия «советская власть» и конституционных основ деятельности Советов в СССР, а также проанализирован статус и правовые основы деятельности Советов народных депутатов после принятия Конституции СССР 1977 года.

Советы представляли собой организацию, идеально подходящую для реализации тезиса о народовластии, являвшегося главным идеологическим постулатом СССР. Деятельность Советов народных депутатов закреплялась соответствующей законодательной и нормативно-правовой базой, определяющей их статус и компетенцию. На протяжении 16 лет действия Конституции СССР 1977 года в нее пять раз вносились изменения и дополнения: в 1988 г., дважды в 1989 г. и дважды в 1990 г. Конституция РСФСР 1978 г. менялась 10 раз: в 1989 г. трижды в 1990, трижды в 1991 и трижды в 1992 г. Эти изменения были связаны как с начавшимися с 1985-1986 годах процессами модернизации советской власти, так и с процессом объявления государственного суверенитета РСФСР в 1990 г. и последующими за этим изменениями государственной идеологии.

Полновластие Советов, закрепленное в Конституции СССР 1977 года, основывалось на реализации в советской системе управления государством формулы «власти народа». Столь объемная формула, разумеется, предполагала широкие полномочия и статус Советов, а также всеобщую основу их формирования. Принципиальным моментом, определившим статус Советов в системе власти, стала норма ст. 2 Конституции 1977 г.: «Все другие государственные органы подконтрольны и подотчетны Советам народных депутатов». Конституция 1977 г. расширила и конкретизировала полномочия Советов. Понятию «руководство деятельностью подчиненных им органов управления» (ст.97 Конституции 1936 г.) пришло на смену всеобъемлющее определение «непосредственного руководства всеми отраслями государственного, хозяйственного и социально - культурного строительства» (ст.93 Конституции 1977 г.), а в отношении местных Советов - решения «всех вопросов местного значения». Основополагающим принципом деятельности Советов народных депутатов стала единая система всеобъемлющей советской вертикали государственной власти от местных сельских Советов до Верховного Совета СССР. Разумеется, такая структура власти придавала Советам статус сверхорганизации, при которой, однако, данная «высшая форма демократической организации государства», носила во многом декларативный характер в условиях фактического подчинения другой сверхорганизации - Коммунистической партии Советского Союза (КПСС), монопольное всевластие которой было закреплено в знаменитой шестой статье Конституции. Подчинение руководства и составов Советов по партийной линии позволяло КПСС полностью контролировать принятие любых решений в Советах.

Местного самоуправления в адекватном значении в Советском Союзе не существовало. Понятие «местное самоуправление» в Конституции СССР отсутствовало, заменяясь понятием «местные органы государственной власти и управления». Говорить о том, что местные Советы в СССР являлись органами, сочетающими в себе функции органов местного самоуправления и местного государственного управления, также не вполне корректно с правовой точки зрения не только исходя из современных норм местного самоуправления, но и в сравнении со статусом классического отечественного местного самоуправления, реализованного в земстве. С массой оговорок, учитывая генезис советской системы в конце 80-х - начале 90-х годов, можно сказать, что местные Советы занимали место органов местного самоуправления в СССР, обладая кругом полномочий в решении вопросов местного значения, который свойственен компетенции местного самоуправления. В отношении же собственно понятия «самоуправления» советское конституционное право не продвинулось дальше указания местным Советам на необходимость вынесения «наиболее важных вопросов на обсуждение граждан» и содействия развитию «общественной самодеятельности населения», отраженных в ст. 144 Конституции РСФСР.

Законодательная практика и модель правовых актов в СССР была таковой, что законы принимались отдельно по каждому уровню Советов, вплоть до сельского, поселкового. В законах, как правило, функции и полномочия Советов дублировались, что по мнению правоведов, не вполне позволяло четко разделить нормотворческий процесс и работу по управлению. В то же время положительной особенностью советского законодательства являлась подробная регламентация и детализация полномочий Советов по сферам деятельности, закрепление в них различных форм работы по выполнению законов и взаимодействию с населением. Со всей совокупностью законодательных актов, с принятием Конституции СССР и конституций союзных республик, к началу 80-х годов ХХ века была создана всеобъемлющая правовая основа для функционирования системы Советов народных депутатов, отражающая представление тогдашней политической власти и общества о принципах государственного управления и его механизме. К концу 70-х годов система Советов вступила в свой золотой период.

Во второй главе «Деятельность местных Советов в период 1977-1985 годов» рассматриваются структура, состав и формы работы представительных и исполнительно-распорядительных органов Советов народных депутатов, экономическая база и бюджет местных Советов, их деятельность в области управления экономикой и народным хозяйством территорий, а также в социальной сфере.

К началу 80-х годов в СССР было 51565 местных Советов, в которые было избрано 2 млн. 285 тыс. депутатов. Отражением существующих в СССР установок о народовластии является состав депутатского корпуса. Учитывая искусственное регулирование безальтернативных советских выборов и тщательную систему предварительного государственного и партийного контроля за кандидатурами «выдвигаемых» в депутаты, статистика показывает не столько естественную социальную динамику политической жизни в Советском Союзе, сколько существующие внутри власти тенденции и квоты. Основное количество депутатских мандатов (57-59%) в результате применения «инструментов народовластия» отводилось представителям «трудящихся» - рабочих и колхозников, являющихся в СССР «привилегированным классом». 30-34% отводилось представителям партийно – хозяйственной номенклатуры. Доля представителей интеллигенции не превышала 7-8%. Сохранение данных пропорций, вплоть до процентных совпадений из созыва в созыв вплоть до конца 80-х годов не оставляет сомнений в искусственном регулировании составов депутатского корпуса Советов. В то же время данные свидетельствуют, что по мере повышения уровня власти (от местных Советов к Верховному) в ней становилось меньше женщин, беспартийных, рабочих и колхозников, молодежи и становилось больше мужчин, членов КПСС, увеличивался возраст депутатов. При этом перераспределение от рабочих и колхозников в первую очередь происходило к руководящему составу советских и партийных органов, а также директорам предприятий.

Основной формой работы Советов народных депутатов была сессия. На ней рассматривались и решались «важнейшие вопросы, отнесенные к ведению соответствующих Советов народных депутатов», избирались постоянные комиссии, создавались исполнительные и распорядительные, а также другие подотчетные им органы. Одним из важнейших и наиболее объемных вопросов сессий местных Советов был отчет их исполнительных комитетов. Содержание такого отчета, как правило, состояло из сочетания стандартных идеологических блоков общего характера и описания социально-экономической деятельности, ведущейся на территории Совета, снабженной разного рода количественными показателями. Доминирующая в 70-е – начале 80-х годов форма изложения официальных текстов не оставляла места для отражения специфики местных сообществ и территорий, которая практически не просматривались сквозь «идеологические заклинания», составляющие основу любого выступления тех лет.

В сверхцентрализованном государственном аппарате СССР любой Совет считался не просто местным органом власти, но и проводником государственной политики, из чего напрямую следовало наполнение его работы не столько связью с населением и его земскими «местными пользами и нуждами», сколько выполнением некой глобальной политической миссии, порученной «партией и правительством». Именно поэтому, очевидно, начальник Энгельского РОВД Саратовской области, как следует из его отчета на девятой сессии районного Совета в 1981 году, не просто ловил преступников, а «более целенаправленно» и «претворяя решения XXVI съезда КПСС в жизнь», а депутаты зверсовхоза «Анисовский», заготавливали пушных зверьков «навстречу 60-летию СССР». В отчетах о работе депутатов редко можно было встретить информацию о законотворческой и иной собственно депутатской деятельности и значительно чаще - как депутаты выступали с различными «передовыми починами» и «личным примером стремились направить трудовую и политическую активность своих коллективов на решение стоящих перед ними задач».

Все это лишний раз подчеркивает, что по большому счету советская государственная традиция не выделяла депутатскую работу в особый вид деятельности, оторванный от производства. Депутат, в понимании советской идеологии, - это не только и не столько представитель избирателей и законодатель в органах власти, сколько «лучший» работник на своем участке народного хозяйства: лучшая доярка, лучший слесарь, лучший машинист, авторитет которого зиждется на собственных производственных рекордах и знании не столько в области государственного управления, защиты прав избирателей, сколько в области слесарного дела, вождения электровозов, ухода за коровами и их дойки и т.д. Реальная возможность депутата по решению тех или иных вопросов определялась не его депутатским статусом, а служебным положением. Именно по этой причине наибольшим уважением избирателей пользовались депутаты, которые «что-то могут сделать» – руководители исполкомов, партийных комитетов, директора крупных предприятий. В отличие от многочисленных депутатов-рабочих и колхозников, им немногим и принадлежала советская власть.

В организационной работе Советов имелись существенные недостатки, приводящие к выхолащиванию их сути как органов власти и снижению значения депутатов. На сессиях Советов выступления депутатов в большинстве своем предварительно согласовывались с исполкомом. При этом исполком крайне негативно относился к внесению депутатами существенных поправок к предлагаемым проектам решений. Как правило, вся информация носила «приглаженный» характер, истинные причины провинности руководителей скрывались и даже присутствие указаний на «отдельные недостатки» не придавало обсуждению вопросов деловой характер. Отчасти формализм советских отчетов и перенасыщенность обтекаемыми формулировками депутатских докладов еще и лакировали действительность, скрывая проблемы и довольно безрадостное положение дел в ряде отраслей, особенно отчетливо начавшее проявляться и ощущаться населением именно с начала 80-х годов.

Управление экономикой территории было важной компетенцией местного Совета. Совет утверждал текущие и перспективные планы экономического и социального развития территории, организовывал и контролировал реализацию этих планов, утверждал отчеты об их выполнении; учитывал при разработке текущих и перспективных планов и бюджета наказы избирателей, предложения трудовых коллективов, а также общественных организаций; обеспечивал сбалансированное развитие экономики территории. Следует отметить, что теория советского «полновластия» в управлении промышленностью на практике постоянно ограничивалась ведомственными барьерами, наиболее непреодолимым из которых был барьер оборонных ведомств, под началом которых в отдельных регионах СССР находилось до 90% промышленных предприятий. Зная о том, что населению подведомственных им территорий не хватает колбасы, мыла, бытовой техники, Советы, якобы «руководящие» промышленностью, все равно не могли переориентировать заводы с выпуска ракет и мин на колбасу и видеомагнитофоны.

В первой половине 80-х годов в стране произошло падение темпов экономического роста. Развитие экономики шло по экстенсивному пути, новые технологии внедрялись в основном на предприятиях военно-промышленного комплекса. Громозкий партийно-советский аппарат, осуществляющий руководство плановым советским хозяйством, не справлялся с уровнем поставленных временем задач, демонстрируя явное несоответствие провозглашенных партией лозунгов и принципов сложившимся реалиям. Это отчетливо было видно по анализу материалов и сессий Советов и заседаний партийных органов. Темпы роста объемов производства в РСФСР за истекшую пятилетку и 1985 г. в 2 раза были ниже плановых, более 40% заводов и фабрик не обеспечили поставок продукции с учетом заданий и договорных обязательств. В сельском хозяйстве РСФСР за 1981-1985 год ни разу не были выполнены планы по закупкам зерна, сахарной свеклы, подсолнечника. Качество продукции товаров народного потребления было настолько низким, что к 1985 г. в торговле накопилось тканей, одежды, белья, которые не хотели приобретать покупатели, на сумму более 1,2 миллиардов рублей. Местная промышленность оказалась полностью зависимой от центральных министерств и ведомств и приходила в упадок.

Несмотря на обширные, всеобъемлющие полномочия местных Советов, начиная с середины 60-х годов происходила дальнейшая централизация финансов и перекачка ресурсов из местных бюджетов в вышестоящие. За 1975-1987 г. доля местных Советов в общем государственном и кооперативных вложениях сократилась с 9,3% до 7,9%. С 1965 по конец 80-х годов удельный вес местных бюджетов в объеме государственного бюджета уменьшился с 20,9% до 15%. Разумеется, сократилась и экономическая база местных Советов. Реакция советского руководства на приближающийся экономический кризис была в русле государственной экономической стратегии: решения XXVI съезда партии делали упор на повышение роли планирования «как центрального звена в управлении народным хозяйством». Абсолютизация планирования как панацеи от всех бед была главным принципом и методом советского социального управления. «План, – отмечал в Отчетном докладе на съезде Л.И. Брежнев, - это закон, потому что только его соблюдение обеспечивает слаженную работу народного хозяйства». Определенным отражением понимания руководством страной истинных «успехов в создании материальной базы коммунизма» стал провозглашенный на XXVI съезде лозунг «строгого режима экономии и бережливости» материальных ресурсов.

Местные Советы испытывали на себе двойной пресс: с одной стороны - со стороны населения, справедливо требующего от органов своей власти решения насущных проблем, с другой – со стороны вышестоящих (в системе властной иерархии) партийных органов, возлагающих на Советы большую часть меры ответственности за положение дел на местах и регулярно «поручающих» Советам различные глобальные вопросы, для решения которых у последних не было ни достаточных материальных ресурсов, ни реальных властных рычагов. Осложняла управляемость экономическими процессами параллельная ведомственная вертикаль. Говоря о противоречиях различных министерств и ведомств с Советами, тем не менее нельзя сбрасывать со счетов, что многим достигнутым в области социально-экономического развития территорий Советы были обязаны именно ведомствам и подчиненным им крупным предприятиям. Предприятия, находящиеся на территории Совета, финансировали многие объекты строительства и благоустройства, выделяли средства на развитие городской инфраструктуры, строили жилье, дороги, газифицировали населенные пункты, и, как правило, являлись «шефами» того или иного социально-культурного учреждения. Очень часто, имея собственную разветвленную социальную инфраструктуру (ведомственные детские сады, пионерские лагеря, базы отдыха, спортивные сооружения), крупные предприятия по сути дела «тащили на себе» значительную часть социальных обязательств местных Советов, обеспечивая развитие социальной сферы за счет собственных средств.

Объем полномочий местных Советов в области социально-экономического развития территорий был огромен. И если некоторые из направлений деятельности не подразумевали больших материальных затрат, то наиболее ответственные – строительство жилья, обеспечение работы ЖКХ, здравоохранение, образование, социальное обеспечение населения – требовали столь же огромных ресурсов. Расчет на постоянное участие внебюджетных средств предприятий не всегда оправдывался. Недостаток средств местных бюджетов приводил к отставанию развития социальной сферы практически по всем направлениям от нормативов. Так к 1987 г. обеспеченность школами в г. Куйбышеве была 73% от норматива, больницами – 77%, кинотеатрами – 67%, предприятиями торговли – 79%. Несмотря на «полновластие», дарованное Советам Конституцией 1977 г., их «золотой век» продлился недолго – максимум 10 лет. В этот период «развитого социализма» теория: нормативно – правовая база, компетенция, социальное значение института власти Советов существенно расходилась с практикой – показухой и рапортованием об успехах при пустых полках магазинов, всецелой зависимостью от КПСС, всесильных министерств и ведомств, выведением огромного сектора «оборонки» из экономической политики Советов. Вместе с тем Советы были школой управленческого опыта для миллионов граждан и реальным полем взаимодействия власти и общества в РСФСР и СССР.

В третьей главе «Реформирование системы Советов в период перестройки 1985-1991 годов» рассмотрены процессы демократизации местных Советов Поволжья во второй половине 80-х годов, связанные с модернизацией советского государственного строя, предпринятой М.С.Горбачевым и деятельность Советов в области социально-экономического управления территориями в период перестройки.

Ожидание перемен, впервые уловленное советской идеологической машиной в «андроповские» 1983-1984 гг., привело общество к движению, сформулированному новым генеральным секретарем ЦК КПСС М.С. Горбачевым в лозунге «перестройки». На первых порах основные усилия общественной мысли были направлены на реформирование существующего устройства государственной власти в духе его обновления. Соответственно и реформа местной власти мыслилась не как широкомасштабная перестройка системы на принципах самоуправления по типу земского или западноевропейского муниципального, а как создание условий для того, чтобы «заработали» советские законы. При этом реформирование советской представительной системы в период перестройки в 1987-1991 годах шло не по линии профессионализации депутатской деятельности, а в направлении экспериментов с внутренней структурой и демократизации избирательной практики. Начиная с 1987 года согласно постановлению ЦК КПСС предполагалось выявить нескольких кандидатов по одному округу. На XIX Всесоюзной партийной конференции, состоявшейся летом 1988 г., в ходе острых дискуссий была принята резолюция «О демократизации советского общества и реформе политической системы». В своем докладе на конференции М.С. Горбачев обозначил курс на «распределение властных полномочий между партией и государством», а также «необходимость реорганизации руководства местными делами на принципах самоуправления, самофинансирования и самообеспечения». Вертикальная соподчиненность Советов и исполкомов была отменена, но в то же время не была разделена компетенция Советов разных уровней.

Считалось, что теперь Советы заработают по-настоящему. Выборная статистика первых свободных советских выборов конца 80-х – начала 90-х значительно отличается от той, что мы наблюдали при анализе состава депутатских корпусов Советов конца 70-х – первой половины 80-х годов. Значительно сократилась доля «статусных» депутатов, количество которых и пропорции прежде искусственно регулировались для отражения демократизма и народного характера советских органов власти: рабочих, крестьян, женщин и т.п. Вместе с тем сократилась и доля партийной и советской номенклатуры. По - прежнему значительную часть депутатских кресел занимали «хозяева территорий» – представители партийных органов и директора предприятий. Особенностью первых лет перестройки было всеобщее ожидание перемен, быстрых результатов. Произошел своеобразный взрыв общественной активности, полагавшей, что многие сдерживающие прогресс факторы носят сугубо формальный характер и с их устранением через перестройку, гласность и демократизацию наступит быстрое ускорение социально-экономического развития страны.

Система учета и анализа, лишившись в конце 80-х годов привычной советской лакировки действительности, впервые за многие десятилетия своей работы начала фиксировать реальное положение дел. Благодаря гласности, информация о них становилась широко известной и вызывала открытую критику со стороны населения. С одной стороны, на волне демократизации в Советы пришли новые люди, обладавшие большим зарядом энергии и готовностью активно отстаивать интересы населения, с другой - в деятельность органов власти, призванных стать основой возрождающегося российского местного самоуправления, был изначально привнесен значительный элемент митинговой демократии и политизированности. Местные Советы в 80 - е годы состояли из нескольких сотен депутатов, и когда по воле перестройки и гласности каждый из них в прямом и переносном смысле обрел голос и начал выступать и спорить, прежде короткие и хорошо отрепетированные сессии Советов мгновенно превратились в многочасовые митинги.

В начале 90-х годов были приняты законы «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» и «О местном самоуправлении в РСФСР», а в Конституции появилась отдельная глава – «Местное самоуправление». Местное самоуправление в СССР закреплялось на микрорайонном, районном и городском уровнях. Впервые власть была разделена на законодательную, осуществляемую Советами, и исполнительную - местные администрации, которые, в отличие от коллегиальных исполкомов должны были формироваться на выборах и работать на принципах единоначалия. Низовым звеном самоуправления признавалось территориальное общественное самоуправление (ТОС), компетенция которого, впрочем, четко не определялась. С марта 1990 года, с введением поста Президента СССР и подобными преобразованиями на республиканском уровне, в стране возникло поначалу слабо проявленное противоречие двух систем власти – президентской и парламентской. В этих условиях демократизация советской системы рассматривалась как усиление ее жизнеспособности. Одновременно в жизни на местах стали набирать силу два противоположных для судьбы местного самоуправления в России процесса. С одной стороны, демократизация начала перерастать в бесконечную критику и губительную политизацию органов местной власти, которые втягивались в процесс дележа власти. С другой – набирали силу процессы общественного самоуправления, инициативы снизу, открывавшие возможности для реализации принципа местного самоуправления в его классическом виде.

В 1985-1987 годах под «перестройкой» подразумевались в основном два явления: «ускорение социально-экономического развития» страны, или просто «ускорение», и «гласность». На этом этапе основные усилия реформаторов были сосредоточены на экономической сфере. Одной из целей «ускорения» была ликвидация отставания от США и Западной Европы по ряду ключевых направлений, в первую очередь в области технологий и НТР. Однако, для широкого круга рядовых советских граждан отставание от капиталистического мира в первую очередь осознавалось в дефиците бытовых вещей, в отсутствии на прилавках магазинов продуктов питания. Поэтому от перестройки простой советский человек ждал в первую очередь этого, одновременно мечтая о свободе слова и 30 видах колбасы без очереди. Однако повышения уровня жизни не происходило. Несмотря на «ускорение», трудящиеся не видели реальных сдвигов в решении проблемы снабжения продуктами и товарами культурно-бытового назначения. Еще более снизились экономические возможности Советов с объявленным в конце 80-х годов «переходом к рынку», когда отношения между Советами и предприятиями утратили даже формальную подчиненность. Можно констатировать, что у «авангарда перестройки» - КПСС в ходе перестройки отсутствовала адекватная самооценка и оценка ситуации в стране, а также четкая антикризисная стратегия. Вплоть до начала 90-х годов власть и общество в России периода перестройки были склонны идеализировать «рынок», нерегулируемую государством экономику, полагая, что стоит только «заработать рынку», и само собой наступит изобилие качественных товаров по доступным (в силу конкуренции) ценам.

В период перестройки произошла демократизация и обновление советской системы, появилась реальная возможность для возникновения на базе местных Советов органов местного самоуправления. Однако кризис коммунистической идеологии, долгие десятилетия неотделимой от советской, не мог пройти незаметно для Советов. В обществе нарастала усталость от всего «советского», перерастающая в идиосинкразию и к самому институту Советов. Рубеж 80 – 90 – х гг. был ознаменован целой серией стихийных выступлений рабочих различных промышленных предприятий, «табачными бунтами» (из-за отсутствия в продаже сигарет), «сахарными бунтами», в стране появляются первые признаки забастовочного движения. Наступало время политических радикалов, взявших на вооружение идеи быстрого скачка из царства советской безысходности и пустых прилавков в царство свободы, западной сытости и «демократии». Механизмом переноса огромной страны из одной реальности в другую были объявлены «радикальные рыночные реформы» и отстранение от власти союзных «партократов».

В четвертой главе «Советская власть в период кризиса 1991-1993 годов» рассматривается ситуация в органах местного самоуправления накануне распада СССР, в событиях августа 1991 г, а также в период до октября 1993 года. Анализируется структура, экономическая основа и законодательная база советского местного самоуправления в 1991-1993 годы, а также деятельность в области хозяйства и социальной сфере. Одним из ключевых вопросов главы является анализ жизнеспособности системы Советов и причин ее ликвидации в октябре 1993 года.

Начиная с 90-х годов советская власть, а с ней и весь СССР и Советская Россия, вошли в полосу глубочайшего общественно-политического и социально-экономического кризиса. Причины кризиса были различными: экономическими, политическими, внутренними, внешними – все они были усилены кризисом власти. Одной из явных ошибок перестроечного руководства страны стало практически одновременное разворачивание экономической и политической реформы. В 1990-1991 годах «углубление» перестройки дошло до основ советской государственности: главным общеполитическим вопросом стало сохранение целостности СССР и управляемости вообще. Учитывая начатые в СССР рыночные реформы, оппозиция торопилась стать властью. В начале 1991 г. М.С.Горбачев признавал, что «политическая борьба стала особенно жесткой, когда перестройка подошла к своему решающему этапу – перераспределению на демократической основе власти и собственности». Абсолютное большинство граждан СССР (76,4%) высказалось на референдуме 1991 года за сохранение Союза. Тем не менее, разрушение СССР стало одной из главных целей республиканских элит во главе с российской. Реакцией на игнорирование республиканскими политическими элитами результатов референдума было создание в августе 1991 года Государственного комитета по чрезвычайному положению в СССР (ГКЧП СССР). Одновременно оно свидетельствовало о политическом банкротстве М.С.Горбачева как лидера страны, признанием его неспособности вывести государство из кризиса со стороны ближайшего окружения.

Три августовских дня 1991 года - во время существования ГКЧП имели решающее значение и для будущего самого СССР, и для положения Советов. Во-первых, выступление лидеров ГКЧП стало катализатором и уникальным поводом для республиканских элит для разрушения Советского союза и возведения антикоммунизма в ранг государственной политики теперь уже и de jure. Во-вторых, внутри РСФСР события августа 1991 года привели к резкому усилению института президентской власти, что в последующие два года имело для всей системы Советов самые серьезные последствия, в конечном счете приведшие, сначала к противостоянию двух структур власти, а затем к ликвидации одной из них. И, наконец, следует отметить еще одно следствие этих событий: ситуация вокруг «августовского путча» привела к мощнейшей встряске всей системы власти, приведя к значительным кадровым перестановкам и даже смене элит во многих регионах.

Изменения внутренней структуры Советов, активно происходившие в 1991-1993 годах, являлись ответом советской власти на новые политические и экономические реалии и должны рассматриваться в контексте как внешнего давления на систему, так и внутренних противоречий. С одной стороны, структура Советов народных депутатов в начале 90-х годов в целом сохраняла преемственность и основные черты прежней модели 70-х – 80-х годов, с другой – именно в этот, последний период деятельности произошли наибольшие ее изменения. Одним из стержневых вопросов времени было перераспределение полномочий между Советами разных уровней. Внутри структуры Совета в течение 1990-1992 гг. также происходили изменения. Примером взаимовлияния власти и общества в органах советского местного самоуправления конца 80-х – начала 90-х годов является структура постоянных комиссий Советов народных депутатов, когда, помимо построения по традиционному производственному принципу, появляются комиссии по гласности, по экономической реформе, по правам человека, экологии, по национальным вопросам и религии и т.п. Органом управления после ликвидации исполкомов на территории Совета являлась соответствующая администрация, которая осуществляла исполнительно -распорядительные функции.

Принятие закона 1991 г. о местном самоуправлении в РСФСР стимулировало процесс формирования институтов и идей самоуправления – от территориального общественного самоуправления (закрепленного конституционно в качестве одной из форм местного самоуправления)[39] до получивших новый вектор развития местных Советов. Однако политический кризис августа 1991 г. привел к остановке движения по поступательному развитию системы местного самоуправления в России. В продолжение идеи «вертикализации» власти вводился порядок назначения и смещения глав администраций вышестоящим главой. Таким образом, фактический статус местного самоуправления был выведен за рамки закона о местном самоуправлении. Одним из главных следствий этих действий стало резкое усиление исполнительской вертикали, что, в свою очередь, заложило основу кризиса во взаимоотношениях между представительной и исполнительной ветвями власти.

Политический кризис власти 1991-1993 гг. развивался на фоне глубочайшего экономического кризиса. Произошел резкий спад промышленного производства. Одновременно с углублением кризиса проводимая экономическая реформа породила дополнительные факторы его усиления, которые начали его воспроизводить. На фоне реальных фактов делать вид, что реформы идут по расписанию, но лишь с определенными дефектами из-за происков «антидемократических сил» власти было все труднее. Экономический кризис значительно усугублял конфликт между исполнительной властью и Советами, т.к. обе стороны обвиняли в развале друг друга, втягивая в спор многомиллионное население России в качестве третьей стороны. Традиционные направления деятельности местного самоуправления - образование, здравоохранение, коммунальное хозяйство – с 1991-1992 годов оказались в условиях 40 - 50% недофинансирования. Так, бюджет Пензенской области на 1991 год недофинансировал здравоохранение и народное образование на 30%, а культуру – почти на 50%. Практически на все товары была введена талонная система, продукты питания в пензенских магазинах продавали только жителям области. В бюджете области 1993 года общее недофинансирование составляло уже почти 50%. В Ульяновской области в 1992 г. из бюджета на содержание одного больного в медицинских учреждениях, ребенка в школе или детсаде выделялось 2-3 руб. в сутки, в то время как 1 кг хлеба стоил от 1,5 до 6 рублей, мясо – 50-65 руб., масло – 90 руб., сметана – 35 руб. за литр, молоко – 1 руб. 25 коп. и т.д. Аналогичная ситуация наблюдалась повсеместно. Естественно, что в таких условиях значительная часть населения переходила в оппозицию к «курсу реформ», а Советы становились орудием критики исполнительной власти в стране.

Сразу после августа 1991 г. основным политическим конфликтом в России стало разворачивающееся противостояние между советской и президентской вертикалью власти, теоретически возникшее еще раньше – сразу после фактического введения в России поста президента в июле 1991 г. Пик противостояния был наверху – между президентом Б.Н. Ельциным и его администрацией и Верховным Советом во главе с его председателем Р.И. Хасбулатовым. Но в той или иной степени, спускаясь на местный уровень, этот конфликт сохранялся, доходя до противостояния местного Совета администрации и назначенного лица выборному. Эта полемика носила не только структурный характер, но и обозначала идеологические расхождения конфликта двух принципиальных стратегий развития России: президентской стратегии быстрой капитализации страны (так называемых рыночных реформ) и советской стратегии модернизации, но при сохранении социализма.

Если президентская стратегия рыночных реформ имела пример преуспевающего Запада в качестве воплощенного итога таких реформ и «рынка», то советская стратегия представляла собой довольно эклектичную смесь неких усвоенных в период перестройки тезисов «обновления социализма» с идеями «сочетания плана и рынка» без какого – либо материализованного примера, где и когда в мире подобная система проявила свою эффективность. В этом, на наш взгляд, заключалась идеологическая основа будущего поражения сторонников Верховного Совета. Несмотря на то, что все большее число населения страны разочаровывалось в «курсе реформ», сопровождавшемся невиданным падением уровня жизни граждан, четкой альтернативы проводимой президентской властью стратегии выстроено не было. Обратно в СССР - к пустым полкам, КПСС и стерилизованному телевидению - население возвращаться уже не хотело. Третьей же, национальной концепции, помимо «Назад в СССР» и «Как на Западе», для России на тот момент не существовало.

При разработке экономической реформы 1991-1993 гг. властью не было разработано никакой концепции развития территориального управления на переходный период. Это сделало органы местного самоуправления заложниками борьбы политических группировок и кланов на федеральном уровне. Те или иные, зачастую сиюминутные, политические мотивы президента Ельцина и Верховного Совета диктовали содержание нормотворческих инициатив с обеих сторон. Никакого отношения к реальным проблемам местного самоуправления эта полемика не имела. Отношения обострялись и в связи интенсивным процессом перераспределения собственности, в который оказались вовлечены все органы власти. Полномочия исполнительной и представительной ветвей власти, не будучи четко разграничены, привели к тому, что обе стороны пытались увеличить свое влияние за счет другой стороны. Но такое положение вещей не могло длиться бесконечно долго. По данным социологов, вероятность гражданской войны в России в мае 1992 года не исключало 84% населения страны.

21 сентября 1993 года последовал Указ Президента России Бориса Ельцина №1400 «О поэтапной конституционной реформе», положивший начало процессу антиконституционного слома действующей системы власти. Отношение в стране к событиям 1993 г. существенно отличалось от того, каким были общественные настроения в августе 1991 г. В 1993 г. размежевание происходило не территориально и не по уровню власти (статусно), а по линии ее ветвей: представительной (Советы) и исполнительной (администрации). Таким образом, конфликт шел практически на каждой территории, в каждой области. Однако во многом вследствие вертикальности обоих ветвей власти в России, местные власти, занятые хозяйственными вопросами, «делегировали» общероссийские политические вопросы наверх по вертикали. В итоге, несмотря на значительную политизацию 1991 - 1993 гг. населения страны, собственно события происходили в Москве, где находились действующие лица конфликта и происходила его концентрация. Это отнюдь не означает, что остальная Россия только наблюдала за поединком администрации Президента с Верховным Советом и лично Ельцина с Хасбулатовым, но некоторое ощущение отстроненности, безусловно, в регионах присутствовало, как и желание, чтобы политики поскорее разобрались друг с другом и дали стране хоть немного стабильности. Анализ событий сентября 1993 г. показывает, что противостояние Советов и администраций в регионах не носило неизбежного характера, обостряясь именно под влиянием московских политических кризисов.

Сразу после расстрела парламента в Москве местные Советы повально начали отменять свои предыдущие решения о неконституционности Указа №1400. Разгон Советов был поручен главам областных администраций (в случае отказа Советов от самороспуска). Всем было понятно, что, подчиняясь силе, Советы фактически принимали политические, а не юридические решения, пусть закамуфлированные под самороспуск. Ликвидация городских и районных Советов шла значительно быстрее, чем областных, некоторые из последних либо были распущены «административно» – главами администраций, либо вовсе не приняли никакого решения, а просто перестали собираться. Ликвидация Советов в ходе кризиса осенью 1993 года обусловливалась не отсутствием внутренней структурной жизнеспособности советской системы как модели представительных органов власти и местного самоуправления, а политическими задачами режима президентской власти, пришедшего к руководству страной в 1991 г., реализуемыми на фоне общей усталости и идиосинкразии к Советам как к политическому понятию и термину власти со стороны большей части населения страны. При этом основной причиной уязвимости системы Советов стало единство ее политического пространства и вертикальная структура, втянувшая представительную власть в политическую борьбу с президентской вертикалью на всех уровнях сверху вниз и сделавшая местное самоуправление заложником ее исхода.

Глава пятая «Становление системы местного самоуправления России в 90-е годы ХХ века» рассматривает статус и процесс формирования правовых основ деятельности местного самоуправления после принятия Конституции 1993 года, структуру, состав и формы работы представительных и исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления, экономическую базу местного самоуправления в 90-е годы, деятельность органов местного самоуправления в области хозяйственных полномочий и в социальной сфере, а также предпосылки реформы местного самоуправления 2003 года.

Новая Конституция Российской Федерации, принятая 12 декабря 1993 г., содержала ряд новых принципиальных положений, касающихся статуса и правовых основ местного самоуправления, важнейшей из которых было то, что местное самоуправление не только «признавалось и гарантировалось», но и в пределах своих полномочий было самостоятельно и «не входило в систему органов государственной власти». В период 1993-2003 годов на федеральном, региональном и местном уровнях была сформирована обширная нормативно-правовая база функционирования органов местного самоуправления, основы которой были заложены Конституцией 1993 г. и Федеральным законом №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» 1995 года. Переплетение федерального и регионального законодательства создало довольно сложные интерпретации статуса и роли органов местного самоуправления в различных регионах страны. Этот процесс следует рассматривать в контексте федерализации и борьбы центра и регионов за права, ставшей основным политическим процессом в послеоктябрьский период 90-х годов в период президентства Б.Н.Ельцина.

Местное самоуправление как форма власти перераспределяла часть полномочий от центра и с регионального уровня (который после расформирования системы Советов уже не являлся уровнем местного самоуправления) на местный уровень. При этом центр стремился в ходе реформы местного самоуправления 1993-1995 годов ослабить политическую фронду губернаторов за счет развития местного самоуправления, а руководство субъектов Федерации пыталось отстоять максимум своих властных полномочий путем минимизирования значения местного самоуправления как властного института. Главным итогом реформы местного самоуправления в 90-е годы следует считать его формирование и закрепление- в полном соответствии с Конституцией 1993 г.- в качестве одной из основ государственного строя, с обретением необходимого статуса и нормативно-правовой базы. Формирование новых органов местного самоуправления в России происходило в 1994-1997 годах, когда впервые после разгона Советов население смогло самостоятельно выбрать представительные органы власти и даже глав муниципальных образований и губернаторов. Всенародные выборы руководителей стали существенной демократической новацией в модели построения власти в стране, реализованной президентом Б.Н.Ельциным после 1993 г.

В целом, говоря о структуре, составе и формах работы исполнительных и представительных сформированных в ходе реформы 1993-1995 годов органов местного самоуправления, следует отметить их определенную преемственность с советской моделью, особенно в функциональной части в области организации местного хозяйства и социальной сферы, собственного делопроизводства, а также направлений деятельности. При этом произошло значительное снижение общественного начала в работе как представительных, так и исполнительных органов местной власти и существенное встраивание местного самоуправления в государственную вертикаль на уровне субъектов Федерации, а также вмешательство исполнительной ветви власти в деятельность представительной. Действующее с 1995 года законодательство позволяло выбрать любую модель организации местного самоуправления с учетом местных политических, культурных, национальных, географических, исторических и других особенностей. В результате в России сформировались территории муниципальных образований всех возможных типов: отдельные поселения (городские и сельские), сельские округа (сельсоветы, волости и т.п.), районы, двухуровневая организация (район и внутрирайонные муниципальные образования, город и внутригородские муниципальные образования). Следует отметить, что несмотря на законодательное закрепление самостоятельного определения населением многих основополагающих положений организации местного самоуправления, на практике их формирование шло не снизу, через свободную инициативу населения, ТОСы, общественные объединения, а скорее сверху- через спускаемые из аппаратов субъектов Федерации модельные положения и законы.

Уровень собственных и закрепленных на постоянной или долговременной основе доходов в них в 90-е годы был крайне мал.. При этом, поскольку собственные доходные источники составляли незначительную часть в общем объеме доходов местных бюджетов, а это ставило муниципалитеты в полную зависимость от субъектов Федерации, не позволяя им не только вести перспективное планирование, но и нормально финансировать свои неотложные нужды. В 1995-1999 годах около половины финансовых ресурсов консолидированного бюджета России было сосредоточено в федеральном бюджете, около трети - на уровне субъектов Федерации, и лишь около одной пятой – на уровне местных и муниципальных бюджетов. В то же время за счет муниципальных бюджетов финансировалось почти 100% расходов на среднее образование, 85% - на здравоохранение, 60% - на содержание детских садов, 80% - на коммунальные услуги и 60% на содержание жилья. В 1996-1999 годах характерной тенденцией было перераспределение доходов в пользу субъектов Федерации при постоянном росте расходных обязательств на уровне местного самоуправления. Дисбаланс между объемом полномочий, составляющих нагрузку на бюджеты органов местного самоуправления, и закрепленными ресурсами для их исполнениями являлся главной проблемой финансово-экономических условий деятельности системы местного самоуправления.

Деятельность вновь формируемых в 1994-1996 годах органов местного самоуправления начиналась в условиях продолжения тяжелого экономического и социально-политического кризиса, перешедшего из последних лет советской власти. Тема коммунальных платежей как одна из острейших во взаимоотношениях власти и общества в системе местного самоуправления стала выходить на первый план в конце 90-х годов, постепенно выходя, по мере перекладывания государством всей тяжести платежей на плечи населения, на первый план. Острой проблемой муниципалитетов оставалось строительство жилья. За счет постоянного перераспределения налогов в пользу вышестоящих уровней, работа органов местного самоуправления по обеспечению социальной защиты населения и поддержке жилищно-коммунального хозяйства не достигала ожидаемых результатов К принятию в 2003 году нового, 131 федерального закона, знаменовавшего очередную реформу принципов организации местной власти, потенциал развития местного самоуправления как уровня власти и как института самоуправления населения, был в значительной степени ограничен и внутренней, в первую очередь финансовой, слабостью, и внешним, постоянно растущим давлением государства.

Главным итогом реализации федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28.08.1995 г. № 154-ФЗ стало практическое развертывание системы местного самоуправления как уровня власти во всех субъектах Российской Федерации. К началу новой реформы 2003 года, и особенно в ходе ее реализации в 2003-2006 годах отчетливо проявились и вызовы и угрозы, возникающие перед местным самоуправлением в России: отчуждение власти и общества, обнищание населения и раскол общества по признаку имущественного благосостояния, замена выборности и формирования органов местной власти снизу механизмами управляемой демократии и назначаемости сверху, межбюджетная несправедливость и наделение местного самоуправление необеспеченными обязательствами, рост диспропорции в экономическом развитии различных регионов и муниципальных образований, стремление государства к ограничению автономия местного самоуправления и подменой самоуправления управлением, проникновение в органы местного самоуправления партийности и втягивание органов местного самоуправления в политические конфликты, тенденция централизации государственной власти и встраивания в ее вертикаль местного самоуправления, рост коррупции, непрофессионализма и беспринципности в органах местной власти и законодательных региональных и федеральных собраниях, непонимание значения развития местного самоуправления на государственном уровне власти.

Главным вопросом предстоящей реформы был как и в каком объеме будут финансироваться полномочия территорий. К концу 90-х годов в государстве и обществе начал формироваться заказ на более четкое перераспределение полномочий между различными уровнями власти в стране. Разворачиваемые параллельно с муниципальной в начале 2000-х годов реформы межбюджетных отношений не давали надежд, что перевернутая «налоговая пирамида» будет пересмотрена в пользу местного самоуправления и регионов в целом. Потому как отличительной чертой бюджетной системы России являлась отнюдь не перераспределение налогов в пользу регионов и местного самоуправления, а политика централизации финансовых ресурсов в руках Центра. В то же время укрепление финансово-экономической базы местного самоуправления называлось президентом В.В.Путиным в качестве одной из основных задач предстоящей реформы. Противоречивость векторов реформы 2003 года является одним из особенностей тенденции централизации и выстраивания «вертикали власти», зачастую входивших в очевидное противоречие с сутью и идеологией местного самоуправления.

Глава VI «Формы взаимоотношений власти и общества в местном самоуправлении в 1977-2003 годах» является итоговой в диссертационном исследовании, обобщая на значительном историческом материале генезис различных механизмов взаимодействия населения и органов местной власти. В главе исследованы институт наказов избирателей, писем, жалоб и обращений граждан, рассмотрены различные формы народного самоуправления и общественного участия в органах местной власти, действующие при советской и в современной модели местного самоуправления: собрания и сходы, домовые и уличные комитеты, товарищеские суды, территориальное общественное самоуправление, комитеты народного контроля. Отдельный параграф посвящен вопросам политического взаимодействия власти, общества, партий и общественных движений в системе местного самоуправления, исследуя особенности взаимоотношений КПСС и Советов, институт выборов и референдумов в СССР и современной России, акции протеста как форму давления населения на власть, а также борьбу партий за политическое участие и влияние на органы местного самоуправления. В главе также анализируется работа органов местного самоуправления в области межнациональных и межконфессиональных отношений, а также специфичная проблема привилегий, численности и самоидентификации власти на фоне народа.

В советские годы участие населения в жизни советского государства находило свое проявление в разветвленной и достаточно бюрократической системе учёта замечаний, предложений и инициатив в адрес власти. Наглядно связь населения с органами власти проявлялась через институты «писем, жалоб и заявлений трудящихся» и «наказов избирателей». В советской системе взаимоотношений власти и общества существовала определенная негласная иерархия тех инстанций, в которых простой гражданин при обращении мог рассчитывать на действенную помощь. Характерно, что суд, как институт защиты гражданских прав, в этой иерархии не имел существенного значения. Помимо исполкомов местных Советов и Комитетов народного контроля серьёзным влиянием обладали средства массовой информации. Наибольшим значением обладали обращения в партийные инстанции. По своему характеру письма граждан в различные инстанции практически не различались – в первой половине 80-х годов минимум треть обращений касалась жилищных вопросов. У советской бюрократии были свои секреты достижения высоких показателей в отчетах. Наиболее характерный прием заключался в том, что в качестве «наказов избирателей» регистрировались уже включенные в план социально-экономического развития района объекты. Существующие же формы связи власти с населением не всегда адекватно вскрывали весь комплекс проблем территории.

Хотя работа местной власти с обращениями граждан как одна из форм взаимоотношений власти и общества в системе местного самоуправления после 1993 года сохранила явную преемственность с советским периодом, такие формы взаимодействия, как наказы избирателей, в новой системе взаимоотношений власти и общества уже не работали. Население ничего уже не могло «поручать» власти и лишь по-прежнему могло просить. Д и новые формы «прямого волеизъявления», такие как правотворческая инициатива и петиция в реальности ни к чему не обязывали власть. С отмиранием института наказов правовая база не давала народной инициативе в ее «цивилизованных» формах возможности влиять на принятие решений властью, зачастую толкая население к показавшим большую эффективность, нежели сбор подписей, митингам, пикетам и акциям протеста. После 1993 года и такие формы общественного участия как домовые и уличные комитеты, собрания и сходы не получили широкого распространения в практике местного самоуправления.

Возрождение домовых и уличных комитетов в современных условиях возможно, но уже как форма непосредственного управления жителями хозяйством многоквартирного дома или как объединение нескольких домов в товарищество собственников жилья (ТСЖ), а также как форма территориального общественного самоуправления. Принципиальным отличием системы ТОСов от института домовых и уличных комитетов, Советов, собраний, несмотря на определенную преемственность, было практически полное отсутствие в их создании уже упомянутой выше инициативы «сверху» от исполкомов и администраций. Однако власть не спешила делиться ресурсами, муниципальной собственностью с создаваемыми населением органами территориального самоуправления. В некоторых случаях ТОСы превращались в оппонирующее чиновникам общественные движения, в иных - в придаток местных районных администраций, продолжение традиций советских домовых комитетов. Несмотря на очевидную перспективность новой организации общественного самоуправления для развития местного самоуправления в России в целом, местная бюрократия, сначала советская, потом «демократическая», очень быстро поняла опасность реального общественного самоуправления для собственного всевластия и постаралась его «приручить» либо свести на нет его реальные властные полномочия.

Главным механизмом взаимоотношения власти и общества в системе местного самоуправления являлись выборы. Механизмы выборов и отношение к ним населения принципиально изменились после 1993 года. Во- первых, серьезно ослаб административный ресурс, работающий на сами выборы как институт, т.е. на явку. Пресловутые 99,9%, очевидно, навсегда канули в прошлое. Все это привело к тому, что явка на муниципальные и даже федеральные выборы в середине 90-х годов рухнула до 30-40%. Одним из факторов настроений в обществе стало разочарование граждан в возможности что либо изменить в своей судьбе с помощью выборов и политики вообще, а также недоверие к кандидатам. За счет изменения законодательства- резкого укрупнения избирательных округов и сокращения числа депутатов, избирательные кампании стали значительно (почти в 20 раз) «дороже», в прямом смысле слова. Исходя из этого, резко сократился слой независимых политиков, реально представляющих избирателей и имеющих возможность отстаивать собственную позицию. В то же время вырос слой тех, за кем стоял либо денежный, либо административный ресурс.

Политический и экономический протест, переплетаясь, в сумме давали в 90-е годы резкий рост оппозиционных власти настроений. Протестные настроения стали питательной средой левых партий, в первую очередь КПРФ. В то же время, если говорить о массовом участии населения в акциях протеста, то самой распостраненной формой стал не уличный протест, а бойкотирование выборов и голосование «против всех» кандидатов. К концу 90-х годов редкие местные выборы собирали явку избирателей свыше 30%, а на федеральных кампаниях- 40%. В отношении общества к власти важным пунктом являются те привилегии, которыми власть – чиновники, депутаты и прочие в глазах народа «начальники» – обладают. Но именно эти различия в период кризисов власти и местного самоуправления часто выходят на первый план, предрешая судьбу власти и позицию общества по отношению к ней в целом и к отдельным ее представителям в частности. Немногими из объективных показателей положения власти на фоне народа являются данные о численности аппарата чиновников (и ее динамике) и росте заработной платы работников власти.

Существенным фактом отрыва власти от народа к началу 2000- х годов оставался несопоставимый уровень заработной платы у чиновников и представителей муниципальной власти и рядовых «бюджетников». Многие из первых митингов протеста конца 80-х годов, основным своим движущим мотивом имели возмущение народа фактами использования начальством привилегий власти. С ликвидацией советской власти российская власть даже внешне стала менее доступной: в регионах повсеместно отменялся свободный проход граждан в административные учреждения, и на смену вахтерам приходила милиция и пропускное бюро. Попасть к власти без оформленных пропусков и целой системы мелких бюрократических унижений стало невозможно. Параллельно с отчуждением от населения в первой половине 90-х годов шел процесс «морального разложения» новой власти. В ходе всех 90-х годов, и особенно в первые годы XXI века в самоидентификации власти стали преобладать черты отнесения себя к элите общества. Если в первой половине 90-х годов намечался процесс перетекания представителей власти (или членов их семей) в бизнес, то со второй половины 90-х начался обратный процесс, а затем и диффузия между крупным бизнесом и властью.

В то же время постепенно власть и общество- как два полюса- начали использовать различные институты для самоидентификации. Власть – принадлежностью к «партии власти» и набором номенклатурных привилегий, общество – различные гражданские институты- некоммерческие и общественные организации, органы народного самоуправления, ТОСы и так далее. Одной из главных проблем цивилизованного выстраивания отношений между властью и обществом в России в период 1993-2003 годов оставалось фактического отсутствие механизма ответственности должностных лиц перед населением.

В заключении подведены основные итоги исследования.

Реформирование системы местной власти России на различных исторических этапах обуславливалось не только ее внутренними причинами, но в значительной степени - политическими факторами, вписываясь в тенденции централизации, либо децентрализации системы управления, а также адекватностью действующему политическому режиму. Важным аспектом являлось и понимание центральной властью природы местного самоуправления, его места в системе власти. Жизнеспособность различных моделей системы местной власти и самоуправления была напрямую связана со степенью их политического участия в общегосударственных процессах, борьбой политических партий, движений, фракций и групп, отражением в принимаемых решениях общественных настроений и, как следствие, степенью оппозиционности центральной власти.

Политические кризисы в России часто являются кризисами взаимоотношений власти и общества. В этом случае реформирование местного самоуправления совпадает с кризисом власти и носит системный характер, являясь как бы ответом на политическую нестабильность на местах. Такое внимание центральной власти и вектор проводимых реформ обуславливаются положением, занимаемым местным самоуправлением в системе власти как наиболее близкого к населению ее уровня, с одной стороны- представляющим его интересы и резонирующим общественные настроения, с другой – являющимся проводником политических решений государственной власти на местах. В период кризисов государство путем реформирования структуры и компетенции органов местной власти, всегда стремиться ограничить власть местного самоуправления, зачастую подразумевая местное самоуправление в качестве местного придатка государственного управления.

Доминирование внешних факторов реформирования местного самоуправления над внутренними и зависимость от политических кризисов подменяет объективное развитие системы местного самоуправления в России ее искусственными изменениями, а также сохраняет повторяемость задач реформ в силу их нерешенности на предыдущих этапах. Это является едва ли не главной причиной слабости системы местного самоуправления в России. В итоге, при гигантском историческом потенциале, в настоящий момент Россия реально имеет местное самоуправление со всего лишь 13-летним опытом. Второй важной причиной низкой эффективности местного самоуправления в России является отчуждение власти от общества и отсутствие реальных прав и механизмов прямого участия в самоуправлении населения.

Система местных Советов народных депутатов в РСФСР не являлась в полном смысле системой местного самоуправления, по большинству признаков относясь к системе местного государственного управления. Вертикальная система власти и соподчинения лишала местные Советы перспектив преобразования в органы местного самоуправления и повышала зависимость от государственных кризисов власти. Действующие законы о местных Советах представляли собой декларации их полномочий, часто не подкрепленных материально- финансовыми ресурсами и дезавуирующиеся ведомственными инструкциями. В период перестройки 1985-1991 годах произошла демократизация и обновление советской системы, возникла реальная возможность для возникновения на базе местных Советов органов местного самоуправления. В то же время накопившиеся за годы «застоя» проблемы быстро заслонили структурные перемены. Демократизация в 1987- 1990 гг. двух столпов системы власти в СССР - партии и Советов, имела одним из своих следствий расшатывание и всей конструкции власти со стороны появившихся политических течений, постепенно оформившихся в антипартийную и антисоветскую оппозицию, структурировавшуюся в депутатские фракции, «народные фронты», «платформы» и т.п. и начавшую борьбу за власть.

Короткий ренессанс Советов второй половины 80-х годов сменился их глубоким внутренним кризисом начала 90-х, при котором их новые демократические начала, приобретенные за годы перестройки, уже не обеспечивали им должной жизнеспособности в условиях бескомпромиссной политической борьбы. Кризис коммунистической идеологии, долгие десятилетия неотделимой от советской, не мог пройти незаметно для Советов. В обществе нарастала усталость от всего «советского», перерастающая в неприятие и самого института Советов. Механизмом переноса огромной страны из одной реальности в другую были объявлены «радикальные рыночные реформы» и отстранение от власти союзных «партократов», ставшее возможным благодаря неудавшемуся августовскому «путчу» 1991 года.

Эффективность работы Советов в начале 90-х годов резко падала. Сразу после августа 1991 г. основным политическим конфликтом в России стало разворачивающееся противостояние между советской и президентской вертикалью власти. Очевидное двоевластие в стране упиралось в нерешенные структурные проблемы: разделения властей и основополагающую – формы будущего государственного устройства. Причину столь глубокого конфликта начала 90-х годов между сторонниками «власти Советов» и «президентской республики» следует искать не только в текущих политических коллизиях, но и в противоречии, заложенном еще в предыдущие десятилетия государственного опыта: между единоначальной на практике и коллективной в теории форме государственной власти в СССР. Принятая с 1990 г. система президентской власти объективно входила в противоречие с «парламентской формой правления», логически вытекающей из ренессанса лозунга «Вся власть Советам», выдвинутого в период демократизации власти в позднем СССР в конце 80-х годов.

Второе противоречие было связано с различными подходами к стратегии и тактике реформ: Советы в большей части выражали идеи государственного регулирования экономики и сохранения государственных гарантий в социальной сфере, т.е. социализма, пусть даже в условиях многоукладности политической и экономической модели. Исходя из этого, президентская власть, сделавшая ставку на радикальные рыночные и политические реформы, на однозначный и жесткий «капиталистический выбор», воспринимала Советы как «тормоз» реформ и своих идеологических противников. Общественное сознание примитивизировало противоречия между двумя подходами к спору дискредитировавших себя «за 70 лет правления» и исчерпавших свой исторический срок «коммунистов» и новой власти- «демократов», доверие к которым было своеобразным кредитом перестройки, а неудачи первых лет можно было списать на то же противодействие со стороны «реакционных и прокоммунистических» Советов. Такая схема вполне оправдывала в массовом сознании радикальные акции российского руководства в период между августовским путчем 1991 г. и разгоном Советов в октябре 1993 г.

Процесс организации местного самоуправления после 1993 года отражает политику центральной власти и борьбу региональной и местной власти за сферы влияния и объем полномочий, а изменения законодательства- смену тенденций централизации и децентрализации в государственной политике. Экономические проблемы и неустойчивость власти отодвигали все 90-е годы местное самоуправление на второй и даже третий план государственной политики. Не имея прочной финансовой основы, органы местного самоуправления в подавляющем своем большинстве вынуждены были признать вторичность местного самоуправления перед государственными структурами, отказываясь от самостоятельности. В результате произошла четкая ориентация руководителей местного самоуправления не на граждан, а на государственную власть. Выстраивание межбюджетных отношений в 1994- 2003 годах через постоянное перераспределение налогов от регионов в пользу центра и от уровня местного самоуправления в пользу государства, имело своим следствием (а, возможно, и целью) снижение финансовой самостоятельности местной власти и фактическое подчинение - через систему финансовой зависимости - местного самоуправления органам государственной власти.

С приходом в 2000 году к власти президента В.В.Путина произошла смена вектора и причины реформирования местного самоуправления обуславливались обратной тенденцией - централизации и выстраивания системы государственной вертикали власти. Не исключено, что в этой тенденции государственного строительства нашло свое проявление в том числе и влияние советской модели. Анализ постсоветского развития местного самоуправления в России свидетельствует, что оно не носит необратимого характера, а по направленности инициатив реформирования по прежнему в большей степени является не общественным институтом, а формируемым государством низовым звеном власти. Внимание политических структур в России к органам местного самоуправления связано с той ролью, которую оно играет в системе власти, будучи самым приближенным к населению ее институтом. Вектор развития современной системы местного самоуправления в России - централизация власти и ослабление общественного начала, института выборности и ответственности власти перед обществом, проникновение в органы местного самоуправления партийности. Рост отчуждения власти и населения неизбежно ведет к социально-политическому кризису и новой кардинальной реформе системы местного самоуправления и управления.

Понимание местного самоуправления как продолжения государственной машины управления территориями глубоко укоренилось в сознании и является до сих пор одним из основных тормозов в создании эффективной модели местного самоуправления в России. Следует отметить, что живучесть схемы подмены самоуправления управлением основывается не только на логике власти, стремящейся максимально управлять и контролировать и полагающей это своим естественным правом, но и тем, что значительная часть граждан не видит в органах местного самоуправления силу, способную решить их проблемы и не связывает понятие «самоуправление» с собственной ответственностью за организацию жизни. Преодоление проблем, препятствующих развитию местного самоуправления в России, возможно только в случае системной общегосударственной политики поддержки местного самоуправления и укрепления его финансовой базы и автономных начал, закрепления ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, предполагающих реальную возможность наступления такой ответственности по инициативе населения. От эффективности работы местного самоуправления в значительной степени зависит благосостояние России и ее развитие как сильного демократического государства.



[1] Кутафин, О.Е., Шеремет, К.Ф. Компетенция местных Советов / О.Е. Куфатин, К.Ф. Шеремет // М.: Юридическая литература, 1982. – С.232., Лебедев, П.Н. Местные Советы и общественное мнение / П.Н. Лебедев // М., 1982. – С.80., Атаманчук, Г.В. Сущность советского государственного управления / Г.В. Атаманчук. – М., 1980.

[2] Ильинский, И.П. Социалистическое самоуправление народа / И.П. Ильинский. – М., 1987., Азовкин, И.А. Местные советы в системе органов власти / И.А. Азовкин. – М., 1971. – С.272.., Бутенко, А.П. Власть народа посредством самого народа / А.П. Бутенко. – М., 1988., Кабышев, В.Т. Народовластие развитого социализма / В.Т. Кабышев. – Саратов, 1979., Дорожкин, Ю.Н. Становление коммунистического самоуправления. Вопросы теории / Ю.Н. Дорожкин – Саратов, 1985 г., Барабашев Г.В. Главное звено самоуправления // Совет народных депутатов. – 1986. – № 1. – С.3-15., Антаков, В.А. Взаимодействие Советов народных депутатов и общественных объединений как фактор становления самоуправления: дисс. … канд. филосов. наук / В.А. Антаков. – Саратов, 1991. – С.146., Барзилов, С.И. Социальная сфера и самоуправление / С.И. Барзилов. – Саратов, 1989. – С.142.

[3] Барабашев, Г.В. Главное звено самоуправления / Г.В. Барабашев // Совет народных депутатов. – М., 1986. – №3. – С.14.

[4] Местное самоуправление: российский путь / Под редакцией Г.В.Дыльнова. – Саратов, 1999. – С.3.

[5] Friedgut,Theodore. Citizens and Soviets: Can Ivan Ivanovich Figt Citi Hall? Comparative Polits 10. July 1978, Он же. Community Structure, Political Participation, and Soviet Local Government // Soviet Politics and Society in the 1970s. New York. Free Press.1974, Он же. Political Participation in the USSR. Princeton. Princeton University Press. – 1979.

[6] Hill, Ronald J. The CPSU in a Soviet Election Campaign. Soviet Studies 28. Oktober 1976, Он же. Patterns of Deputy Selection to Local Soviets. Soviet Studies 25. Oktober 1973, Он же. Soviet Political Elites: The Case of Tiraspol. New York. St. Martin’s Press.1977, Он же. Soviet Politics, Political Science, and Reform. New York. M.E.Sharpe. – 1980.

[7] Brown, Arcie Political Culture and Commuunist Studies. New York. M.E.Sharpe.1984, Barry, Donald, and Barner-Barry, Carol. Contemporary Soviet Politics: An Introduction. 2nd ed. Englewood Cliffs. N.J.Prentice-Hall.1982, Burks, R.V. Political Participation Under Socialism. Studies in Comparative Communism 15 (Spring-Summer 1982), DiFranchesco, Wayne, and Gitelman, Zvi. Soviet Political Culture and Covert Participation in Policy Implementation. American Political Science Review 78 (September 1984).

[8] Friedgut, Theodore. Citizens and Soviets: Can Ivan Ivanovich Figt Citi Hall? Comparative Polits 10. July 1978, Он же. Political Participation in the USSR. – Princeton. Princeton University Press. – 1979.

[9] Frolic, B. Michael. Decision- Making in Soviet Cities. American Political Science Review 66 (March 1972).

[10] Gitelman, Zvi. Working the Soviet Sistem: Citizens and Urban Bureaucracies. In Henry W.Morton and Robert C.Stuart (eds.) The Contemporary Soviet City. New York. M.E.S harpe. – 1984.

[11] Весьма, впрочем, объяснимое в условиях закрытости СССР для иностранных исследователей.

[12] Jacobs. Everett M. The Organizational Framework of Soviet Local Government, in Jacobs, Soviet Local Politics and Government. New York. Prager.1985.Р. 4-5,10-13.

[13] Gillison, Jerome Soviet Elections as a Measure of Dissent: The Missing One Per Cent. American Political Science Review 62. – September 1968.

[14] Barry, Donald, and Barner-Barry, Carol. Contemporary Soviet Politics: An Introduction. 2nd ed. Englewood Cliffs. N.J.Prentice-Hall. – 1982. – Р.91.

[15] Barghoorn, Frederick. Politics in the USSR, 2nd ed. Boston. Little, Brown, and Co. – 1972. – Р.246.

[16] Барабашев, Г.В., Старовойтов, Н.Г.,Шеремет, К.Ф. Советы народных депутатов на этапе совершенствования социализма / Г.В. Барабашев, Н.Г. Старовойтов, К.Ф. Шеремет. – М., 1987. – С.363., Дыльнов, Г.В. Советы нородных депутатов в условиях перестройки / Г.В. Дыльнов. – Саратов. – 1990. – С.432., Ковешникова, Е.М. Партии, Советы, ускорение / Е.М. Ковешникова. – М., 1987. – С.192., Корельский, В.М. Власть, демократия, перестройка / Корельский. – М., 1990. – С.247.

[17] Слива, А.Я. Пора возвращаться в мир. От системы Советов к парламентаризму и местному самоуправлению / А.Я. Слива // Народный депутат. – 1992. №2. – С.56-66., Топорнин, Б.Н. Разделение властей и государственная организация / Б.Н. Топорнин // Разделение властей и парламентаризм. – М., 1992.

[18] Козин, В.И. Эволюция политической системы СССР, вторая половина 80-х- начало 90-х годов: дисс. … канд. ист. наук / В.И. Козин. – М., 1992. – С.179., Исаев Б.А. Развитие политической системы в СССР в 1985-90 гг.: дис. … канд. ист. наук. Спб, 1992. – С.215., Мамедов, С.Ф. Взаимодействие политических партий и органов власти в развитии местного самоуправления: дисс. … канд. ист. наук / С.Ф. Мамедов. – М., 1992. – С.170., Антаков, В.А. Взаимодействия Советов народных депутатов и общественных объединений как фактор становления самоуправления: дисс. … канд. филос. наук / В.А. Антаков. – Саратов, 1991. – С.146.

[19] Краснов, М.А. Местное самоуправление:государственное или общественное / М.А. Краснов // Советское государство и право. – 1990. – №10. – С.81-89., Орлова, О.В. Домовые, уличные и квартальные комитеты (организационно-правовые аспекты деятельности) / О.В. Орлова // Общественные организации и органы общественной самодеятельности. – М., 1985. – С.76-90.

[20] Постовой, Н.В. Экономическая основа местного самоуправления / Н.В. Постовой // Советское государство и право. – 1990. – №11. – С.15-22.

[21] Местное самоуправление: Теория и практика / Под ред. Г. Люхтерхандт при участии В.Я. Гельмана - М.: Фонд Ф. Науманна, 1996. (Из содерж.: Митрохин, С.С. Основные характеристики законопроекта "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". - С.43-47., Гельман, В.Я. Вокруг реформы органов местного самоуправления: политические интересы и законодательный процесс. - С.48-58. Сенатова, О.О. Институт местного самоуправления и российское общество. - С.59-68., Рыженков, С.И. Реформа местного самоуправления в российской провинции. - С.69-84).

[22] Государственная дума. Стенограмма заседания осенней сессии 21-28 октября 1994 г. – М., 1995. – Т.9. – С.526, 527, 533.

[23] Всероссийское совещание по вопросам реализации конституционных положений о местном самоуправлении и органах государственной власти в субъектах Российской Федерации. Материалы. – М., 1995. – С.54, 55.

[24] Коробейников, В. Земство как форма управления делами общества и государства / В. Коробейников //Проблемы теории и практики управления. – М., 2000. – №1. – С.126.

[25] Гильченко, Л.В. Местное самоуправление: долгое возвращение / Л.В. Гильченко. – С.96.

[26] Бобович, Р.Е. Территориальное общественное самоуправление / Р.Е. Бобович. – М., 1999. – С.272.

[27] Указ соч. – С.3, 4.

[28] Авакьян, С.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: концепции и решения нового закона / С.А. Авакьян // Вестник МГУ. Серия 11. – Право. - М., 1996. - №2. – С.3-33, Барабашев, Г.В. Местное самоуправление / Г.В. Барабашев. - М.: МГУ, 1996. – С.352., , Гильченко, Л.В. Зигзаги реформы / Л.В. Гильченко // Российская Федерация. - М., 1996. - №8. - С.26-27.,

[29] Andrews, Josephine and Stoner-Weiss, Kathryn. Regionalism and Reform in Provincial Russia. Post-Soviet Affairs (October-December 1995), vol.11. – no.4. – Р.384-406.

[30] Gubbay,I. Trainees, Trainers and Training of Trainers- Reform of Local Administration in Russia. Public Administration and Development. 1995. – vol.36.– no.7. – Р.436-445.

[31] Finifter, A.W. Attitudes toward Individual Responsibility and Political Reform in The Former Soviet Union. American Political Science Review. – vol.90. – Р.172-184, 1996.

[32] McAuley, Mary, Russia’s Politics of Uncertainty .Cambridge: Cambridge University Press, 1997., Melvin Neil, J., Regional Foreign Policies in the Russian Federation. The Royal Institute of International Affairs, 1995, Mitchneck, Beth, ‘Regional Governance in Russia: The Role of Accumulation Alliances’. University of Arizona, Discussion Paper, August 1997., Mick, C., ‘Problems of Federalism in Russia’, Osteuropa. 1994. – vol. 44. – no.7. – Р. 611-629, Slider, Darrell, ‘Federalism, Discord and Accommodation: Inter-governmental Relations in Post-Soviet Russia’, in Theodore H. Friedgut and Jeffrey Hahn (eds.), Local Power and Post-Soviet Politics. Armonk, NY: M.E. Sharpe, 1994, pp. 239-269, Tolz, Vera, ‘Unease Grips Moscow and the Ethnic Republics’, Transition. 23 February 1996, vol. 2. – no.4. – Р. 42-44.

[33] Савельева, И.Г. Современный этап развития местного самоуправления в России с учетом мирового и отечественного исторического опыта: дисс. … канд. ист. наук / И.Г. Савельева. – М, 2002., Золотов, В.А. Развитие государственного и муниципального управления в России в 80-90 г. ХХ века: дисс. … канд. ист. наук / В.А. Золотов. – М., 1998., , Мачульская, И.Г. Институционализация местного самоуправления в системе власти Российской Федерации: дисс. … канд. юр. наук / И.Г. Мачульская. – М., 2001. С.185., Мокрый, В.С. Местное самоуправление как институт публичной власти и гражданского общества: дисс. … докт. юр. наук / В.С. Мокрый. – М., 2003., Кульбеч, А.И. Исторические особенности развития системы местного самоуправления Российской Федерации в 1980-90 гг.: дисс. … канд. ист. наук / А.И. Кульбеч. – М., 1999. – С.193., Нечипас, Ю.В. Исторический опыт реформирования политической системы РФ в 90-е годы: дисс. … канд. ист. наук / Ю.В. Нечипас. – М., 2000. – С.264., Доброхотов, Л.Н. Власть и общество в России в условиях системной трансформации, 1985-1998гг.: дисс. … докт. ист. наук / Л.Н. Доброхотов. – М., 1999. – С.586., Маслов, Д.В. Нарастание кризиса советской партийно-государственной системы, 1985-91 гг.: дисс. … канд. ист. наук / Д.В. Маслов. – М., 2000. – С.205.,

[34] Самыслов, П.В. Развитие системы местного самоуправления от советской модели к современности: федеральный и региональный опыт. Конец 1980-х-1990-е годы: дисс. … канд. ист. наук / П.В. Самыслов. – Тула-Калуга, 2000., Харитонов, А.П. Опыт организации выборов в органы государственной власти и местного самоуправления. 1993-1998 годы (на материалах областей нижнего Поволжья) / А.П. Харитонов. – Саратов, 1999. – С.176., Садовая, К.И. История эволюции политической системы советского общества, 1985-1991гг.: дисс. … канд. ист. наук / К.И. Садовая. – Воронеж, 1998 г.,Елецких, Н.Ю. История формирования местного самоуправления в Воронежской области в 1990-е годы: дисс. … канд. ист. наук / Н.Ю. Елецких. – Курск, 2002., Санжиева, Д.С. Формирование местного самоуправления в республике Бурятия в 90-е г. ХХ века: дисс. … канд. ист. наук / Д.С. Санжиева. – Улан-Удэ, 2003., Митченко, О.Ю. Документационное обеспечение деятельности местного самоуправления (На примере администрации г. Твери): дисс. ... канд. ист. наук О.Ю. Митченко. – М., 2004., Буров, А.Н. Местное самоуправление в России: исторические реалии и современные муниципальные образования: дисс. … докт. ист. наук / А.Н. Буров. – Волгоград, 2000.

[35] Автономов, А.С. Местное самоуправление и общественная активность (правовой аспект) / А.С. Автономов // Проблемы реализации Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Материалы научно-практической конференции. М.: Издательство МГУ, 1996. –С.124.

[36] Авакьян, С.А. Местное самоуправление в России: состояние, проблемы / С.А. Авакьян. – М., 1995. – С.43.

[37] Положительная рецензия: Кондрашин В.В.// Вестник Самарского государственного университета. Самара. 2006. №5/2 (45). С.198-200.

[38] Положительная рецензия: Литвин А.Л. .// Вестник Самарского государственного университета. Самара. 2006. №5/2 (45). С.201-203.

 

[39] И позже, в период после 1993 г., постепенно низведен в ранг общественных организаций.

 

Добавить комментарий

Защитный код
Обновить


Фото П.Воробьева
Наш баннер
Михаил Матвеев. Официальный сайт